Mitbestimmung: „Eine deutliche Vertretungslücke“

Ausgabe 12/2012

Inwiefern wird die Interessenvertretung der Betriebsräte bei Leiharbeit und durch den Trend zur fragmentierten Fabrik ausgehöhlt? Fragen an die Soziologen Ulrich Brinkmann und Oliver Nachtwey

Ulrich Brinkmann, die Arbeitsministerin hält die Mitbestimmung für „unverzichtbar“, das kooperative Krisenmanagement wird als Modell Deutschland gefeiert. Nun sagen Sie aber , dass die Mitbestimmung ausgehöhlt wird – im Zuge einer „Postdemokratisierung“, die auch die industriellen Beziehungen erfasse, ein Begriff, den der britische Soziologe Colin Crouch geprägt hat. Wie passt das zusammen?
Brinkmann: Die Institutionen der industriellen Beziehungen bleiben formal stabil und funktionieren, wie man in und nach der Krise gesehen hat. Sie sind jedoch von innen bedroht, weil ihre Grundlagen schleichend erodieren. Darauf hat auch der Soziologe Wolfgang Streeck in seinem Buch „Reforming Capitalism“ aufmerksam gemacht. Wir analysieren den Einfluss von prekärer Beschäftigung und neuen Unternehmenssteuerungsformen auf die Mitbestimmung.

Oliver Nachtwey, in Deutschland vertreten knapp 500 000 gewählte Betriebsräte die Rechte und die Würde ihrer Kolleginnen und Kollegen, trotz der Einschüchterungen, denen Betriebsräte vielfach ausgesetzt sind. Spricht das nicht für die Stabilität der Interessenvertretung in der Arbeitswelt? Für gelebte Demokratie?  
Nachtwey: Natürlich sind Betriebsräte – und gewissermaßen auch Tarifverträge – gewichtige Elemente einer gelebten Demokratie. Das Problem ist nur: Diese gelebte Demokratie nimmt ab. Die Flächentarifbindung hat seit 16 Jahren eine deutlich rückläufige Tendenz. Und auch wenn die Reichweite der betrieblichen Mitbestimmung im Vergleich zu 2011 stabil blieb, so werden auch hier mittelfristig immer weniger Beschäftigte von einem Betriebsrat vertreten. Vertretungslücken und weiße Flecken mitbestimmungsfreier Zonen nehmen zu – diese Trends sind allerdings schon länger bekannt.

Sie sagen, die betriebliche Demokratie werde geschwächt, weil die Leiharbeiter nicht wirklich zur Belegschaft gehören und in den Betriebsräten nicht repräsentiert werden.
Brinkmann: Wir sagen, Demokratie im Betrieb heißt Mitbestimmung. Betriebsräte werden durch demokratische Wahlen – analog zu den Parlamentswahlen – legitimiert und repräsentieren die Belegschaft, was lange Zeit relativ präzise geregelt war. Heute ist die Belegschaft eine variable Menge in der strategischen Planung von Unternehmen. Prekäre Beschäftigung in Form von Leiharbeit, von Befristungen und Werkverträgen ist gewachsen – vor dem Hintergrund rechtlicher Liberalisierungen vor allem im Zuge der Agenda 2010. In der Folge differenziert sich die Belegschaft in Beschäftigungsklassen, während durch Leiharbeit zunehmend die Grenze zwischen Stamm- und Randbelegschaft verschwimmt.

Was heißt das für die Mitbestimmung?
Nachtwey: Der strategische Einsatz von Leiharbeit führt zu einer Erosion der Mitbestimmungsstrukturen. Die Leiharbeitnehmer dürfen zwar nach drei Monaten Einsatzzeit den Betriebsrat mitwählen, aber nicht selbst gewählt werden – so die gängige Auslegung des Betriebsverfassungsgesetzes. Sie haben also kein passives Wahlrecht im Einsatzbetrieb. Auch das aktive Wahlrecht bleibt ihnen häufig verwehrt, da sie oftmals nicht in die Wählerlisten mit aufgenommen werden. Zwar fehlt uns bislang eine sichere Datengrundlage, doch schätzen wir aufgrund unserer Einblicke in Betriebe, dass von den wahlberechtigten Leiharbeitern nicht einmal ein Viertel in die Wahlverzeichnisse aufgenommen wurde. Dazu kommt eine Erosion der Mitbestimmungsstrukturen selbst. Denn Leiharbeiterinnen und Leiharbeiter werden nicht berücksichtigt bei der Bemessung der Betriebsratsmandate und damit der Freistellungen, da sie juristisch nicht als Beschäftigte des Einsatzbetriebs gezählt werden.

Bei einer Belegschaft mit rund 30 Prozent Leiharbeit kann das eine erhebliche Größenordung sein.
Brinkmann: Nach der WSI-Betriebsrätebefragung von 2007 existierte in knapp einem Viertel der Betriebe, die Leiharbeiter einsetzen, ein „Mandatsmanko“. Das meint: Wären die Leiharbeiter, die mehr als drei Monate im Betrieb beschäftigt waren, zur Bemessung der Betriebsratsgröße hinzugezogen worden, hätte es zusätzliche 606 Betriebsratsmandate geben müssen – in 805 befragten Betrieben. Heute dürfte diese Zahl fehlender Betriebsratsmandate noch weit höher sein, da die Leiharbeit seit 2007 um ein Drittel gestiegen ist. Unser Fazit: Das passive Wahlrecht der Leiharbeiter existiert gar nicht. Ihr aktives Wahlrecht wird in der betrieblichen Praxis nur unzureichend wahrgenommen – plus der Ressourcenschwund der Betriebsräte. Dadurch entsteht eine deutliche Vertretungslücke.

Im Gegenzug kommen auf die Interessenvertreter, die sich um Leiharbeitnehmer – und Werkvertragsnehmer – kümmern, neue Aufgaben zu. Welche sind das?
Nachtwey: Das sind ganz elementare Fragen der Ordnung des Betriebs. Der oft kurzfristig angekündigte Einsatz von prekär Beschäftigten verkompliziert die Arbeit der Betriebsräte. Es müssen ständig Arbeitszeiten oder Prämiensätze angepasst werden; die Einhaltung von betrieblichen Arbeits- und Gesundheitsschutz-Standards muss kontrolliert werden. Vielfach berichteten engagierte Betriebsräte davon, dass mit dem Auftauchen von Leiharbeitskräften die festgezurrten Regeln und Normen außer Kraft gesetzt werden. Die Sicherheitsfachkraft eines Großunternehmens sagte uns: „Wenn man als Leasingkraft den Mund aufmacht, ist man morgen nicht mehr da. Leasingkräfte machen alles und beschweren sich nicht. Da an unserem Standort neben den 90 Festangestellten noch 250 Leasingkräfte arbeiten, kann man im Arbeits- und Gesundheitsschutz nichts mehr erreichen.“

Kann man die zeitliche Belastung quantifizieren?
Nachtwey: Wo prekär Beschäftigte eingesetzt werden, bringt das ganz klar Mehrarbeit für Betriebsräte mit sich: Die schwankt je nach Arbeitsbereich; von den Betriebsräten im Entleihbetrieb haben zwischen 43 und 79 Prozent angegeben, dass sie in der Betreuung von Leiharbeitnehmern einen größeren oder zumindest gleich großen Arbeitsaufwand wie bei den Mitarbeitern der Stammbelegschaft haben. Das wird aber bei ihren Ressourcen nicht berücksichtigt.

Resultiert die Überlastung der Betriebsräte auch aus ungeklärten Zuständigkeiten?
Brinkmann: Viele Betriebsräte, die für gute Arbeitsschutzstandards der Stammbelegschaft kämpfen, sind unsicher, inwieweit sie sich für die Leiharbeiter verantwortlich fühlen sollen. Das beginnt bei der Kontrolle einer ordnungsgemäßen Einweisung über die Ausstattung mit Schutzbekleidung bis hin zu den mit der Leiharbeit verbundenen psychischen Belastungen. Dieses Nicht-Zuständig-Fühlen liegt im Dreiecksverhältnis Verleiher-Leiharbeiter-Entleiher begründet. Rechtlich ist es so, dass derjenige Betriebsrat mitbestimmen kann, in dessen Bereich die Entscheidungsbefugnis des Managements liegt. Aber die Rechtslage verschwimmt in der Praxis allzu oft in einer Grauzone, statt klarer Verantwortungsübernahme entsteht dann ein Mitbestimmungsvakuum.

Hat der jüngste IG-Metall-Tarifvertrag, der die Betriebsräte bei Leiharbeit stärker einbezieht, an diesen vagen Zuständigkeiten etwas geändert?
Nachtwey: Die Gewerkschaften haben längst erkannt, dass die Bekämpfung der prekären Arbeitsverhältnisse wie etwa der Leiharbeit für sie eine wichtige Aufgabe ist. Davon zeugen ihre Kampagnen und auch jüngst die tariflichen Anstrengungen. Aber natürlich sind ihre Mittel begrenzt. Über diese neuartigen tarifvertraglichen Lösungen werden Bereiche abgesichert, in denen ohnehin schon höhere Standards vorherrschen. Es bleibt natürlich immer die Hoffnung auf Diffusion der Ergebnisse, aber die große Mehrzahl der Leiharbeiter wird darüber zurzeit noch nicht erreicht.

Angesichts der verbessserten Rechtslage und mehr Equal-Pay-Vereinbarungen: Weichen die Unternehmen auf Werkverträge aus?
Brinkmann: Wir sehen das bei vielen von uns untersuchten Unternehmen: Selbst ein Regulierungserfolg kann also umgangen werden und weiteren Wildwuchs der Prekarität nicht verhindern; hier ist erneut der Gesetzgeber gefragt. Aber auch die IG Metall hat sich dieses Themas schon angenommen, etwa indem sie stärker entlang der Wertschöpfungskette organisieren will.

Wie verändern sich grundsätzlich die Unternehmen, wenn Leiharbeit permanent und in großem Stil eingesetzt wird? Haben wir es hier mit einer avancierten Form der „atmenden Fabrik“ zu tun?
Brinkmann: Der strategische Einsatz von Leiharbeit sorgt eher dafür, dass aus den Unternehmen „hustende Fabriken“ werden. Der Moment der Krise ist insofern auch ein Moment der Wahrheit: Fast überall waren es die Leiharbeitskräfte, die von den Entleihfirmen weggeschickt und von den Verleihern zügig in die Arbeitslosigkeit entlassen wurden. Auf die Wertschöpfung bezogen sehen wir die Tendenz zur fragmentierten Fabrik, die aus einer Vielzahl eigenständiger Betriebsstätten mit einem komplexen System abgestufter Arbeits- und Entgeltbedingungen besteht. Während in der Vergangenheit das Prinzip „Eine Fabrik, ein Tarifvertrag“ galt, wird dieser Zusammenhang zunehmend aufgelöst. Durch Leiharbeit und Werkverträge wird auch die Mitbestimmung fragmentiert.

Die Betriebsräte im Entleihbetrieb sind auch Ansprechpartner, wenn die Leiharbeitnehmer in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis übernommen werden wollen.  Bietet das nicht auch Chancen, aktiv für sie etwas zu tun und Mitglieder zu werben?
Nachtwey: Sicher. Die Gewerkschaften haben diese Möglichkeiten bislang auch hervorragend genutzt. Auf der anderen Seite gibt es aber die Gefahr, dass die Betriebsräte dadurch zum verlängerten Arm der Personalabteilungen werden und weniger Zeit für die eigentliche Interessenvertretung etwa im Arbeitsschutz finden.

Was müsste rechtlich und politisch getan werden, um die „deutliche Vertretungslücke“ zu schließen?
Brinkmann: Bei der Leiharbeit werden moralische Appelle nicht weiterhelfen. Sie muss reguliert und verteuert werden, damit sie wieder auf ihre ursprüngliche Funktion beschränkt wird, kurzfristige Nachfrage nach Arbeit abzudecken. Man sollte vor gesetzlichen Einschränkungen nicht zurückschrecken. Noch in den 1970er Jahren stellte die damalige Regierung klar, dass „Arbeitnehmerüberlassung grundsätzlich sozialpolitisch unerwünscht ist“. Dadurch, dass die Gewerkschaften eine starke Organisationsmacht hinsichtlich der Leiharbeit aufgebaut und politisch mobilisiert haben, sind sie schon ein Stück vorangekommen. Durch ihre Klage vor dem BAG war es möglich, dass den christlichen Gewerkschaften die Tariffähigkeit entzogen wurde: In der Folge haben sie tarifliche Regelungen, einen Mindestlohn für die Leiharbeit und kleine gesetzliche Verbesserungen erreicht.

Was steht jetzt an?
Nachtwey: Einerseits sollten die Gewerkschaften versuchen, ihre Organisationsmacht in diesem Bereich weiter auszudehnen, sprich neue Mitglieder gewinnen. Andererseits müssen sie den politischen Druck erhöhen, damit von gesetzlicher Seite tatsächliche Verbesserungen durchgesetzt werden. Denn eines sollte man nicht vergessen: Eine große Mehrheit der Menschen in Deutschland steht der Leiharbeit ablehnend gegenüber.

Die Fragen stellte Cornelia Girndt