: Für ein wirksames Kartellrecht
Als der deutsche Energiemarkt geöffnet wurde, reagierten die Konzerne mit einer Fusionswelle. Die alten Strukturen haben überlebt - mit einem engen Oligopol als Resultat. Nachbesserungen sind dringend notwendig.
Von Bernhard Nagel
Prof. Dr. Bernhard Nagel lehrt Wirtschaftsrecht an der Universität Kassel und hat zusammen mit dem Volkswirt Prof Dr. Ulrich Scheele und dem Ökonomen Ole Pollem eine von der Hans-Böckler-Stiftung finanzierte Studie zur Wasser- und Energiewirtschaft in der EU verfasst.
Mit kleinen lokalen Kraftwerken begann im 19. Jahrhundert der Siegeszug der Elektrizität. Der Strom, den sie an wohlhabende Abnehmer in der Nachbarschaft lieferten, war am Anfang ein Luxusgut. Weil er fast nur für Beleuchtungszwecke eingesetzt wurde, war die Auslastung der Kraftwerke und Leitungen schlecht, ihr Betrieb unwirtschaftlich. Zwar wurden nach und nach neue Anwendungen, die die Auslastung der Kraftwerke verbesserten, populär - allen voran der Elektromotor -, doch Verbundnetze, die den Strom billig von einem Ort zum anderen transportieren konnten, fehlten.
Bereits auf der Internationalen Elektro-Technischen Ausstellung in Frankfurt im Jahr 1891 zeigte sich aber, dass diese Transportprobleme lösbar waren: Eine Wechselstrom-Fernleitung transportierte Strom, der in Lauffen am Neckar mit Wasserkraft produziert wurde, in die 150 Kilometer entfernte Main-Metropole. Bald schlossen sich einzelne Stromerzeuger zu Verbundgesellschaften zusammen, deren Versorgungsgebiete kommunale Grenzen überschritten. Parallel wurden weiterhin zahlreiche lokale Stromversorger in kommunaler und privater Hand gegründet.
In dem Maße, in dem die Elektrizitätsversorgung an Bedeutung für das wirtschaftliche und öffentliche Leben gewann, begannen sich auch die Länder für die Elektrizitätswirtschaft zu interessieren. Auch das Reich begann noch während des ersten Weltkriegs mit dem Erwerb von Stromversorgungsunternehmen. Ziel war es, nach dem Krieg den ganzen Sektor zu verstaatlichen. Dass es dazu nach der Niederlage von 1918 nicht kam, war eine Folge des Vertrages von Versailles. Eine Verstaatlichung hätte zu einer Erhöhung des Reichsvermögens und damit zu höheren Reparationszahlungen geführt. Den Ländern fiel die Aufgabe zu, das öffentliche Vermögen zu schützen.
Die Gebietsmonopole waren politisch gewollt
In die Zwischenkriegszeit fällt - einhergehend mit der Ausbreitung einer flächendeckenden Elektrizitätsversorgung - die Aufteilung und Abgrenzung der Versorgungsgebiete durch so genannte Demarkationsverträge. Mit dem Energiewirtschaftsgesetz von 1935 festigten die Nationalsozialisten das System der Gebietsmonopole - parallel dazu kam es zu einer ersten großen Konzentrationswelle. Die Zahl der Stadtwerke sank allein zwischen 1934 und 1937 von rund 16 000 auf 9000. Durch Beteiligungen an den jeweiligen Verbundunternehmen und Regionalversorgern trugen die Kommunen ihren Teil zur Verflechtung im Stromsektor bei.
Ihre Stadtwerke bezogen ihren Strom von den Erzeugern, an denen die Kommune beteiligt war, und sicherten so deren Stromabsatz. Die Kommunen wiederum partizipierten an den Gewinnen. Im Kern hatte dieses System, das die Versorgungssicherheit erhöhen sollte und den Unternehmen zugleich höchst rentable Investitionen garantierte, fast ein Jahrhundert Bestand.
In den folgenden Nachkriegsjahrzehnten konnten die Versorgungsunternehmen aufgrund ihrer geschützten Monopolstellung ein flächendeckendes, mit den Netzen der Nachbarstaaten gekoppeltes Verbundnetz aufbauen und mit immer größeren Kraftwerkseinheiten den steigenden Elektrizitätsbedarf befriedigen.
Markt und Umwelt kamen spät auf die Agenda
Bereits in den 60er Jahren kam erste Kritik an der Marktstruktur auf. Im Mittelpunkt stand die monopolistische Struktur des Marktes mit ihren Ineffizienzen und Preisüberhöhungen, die durch die Öffnung des Elektrizitätsmarkts für den Wettbewerb verringert worden wären. Doch vorerst änderte sich nichts. Die Energiekrisen der 70er Jahre stießen einen Investitionszyklus an, der erst in der Gegenwart ausläuft und in den folgenden Jahren umfangreiche Ersatzinvestitionen notwendig macht.
Anfänge einer neuen Politik seit den 90er Jahren markierten das Stromeinspeisungsgesetz von 1990, das die Gebietsversorger zwang, Strom aus erneuerbaren Energien von unabhängigen Erzeugern zu Festpreisen abzunehmen, sowie die Liberalisierungsbemühungen der Politik, bei denen die EU eine treibende Kraft war. Die Europäische Kommission als zuständige Behörde kann sich dabei insbesondere auf die Regelungen zum freien Waren- und Dienstleistungsverkehr sowie zum Wettbewerbs- und Beihilfenrecht im EG-Vertrag berufen.
Im Jahr 1996 verabschiedete die EU nach jahrelangem Ringen die Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie, die den Strommarkt in ihren Mitgliedstaaten liberalisieren sollte. Die Richtlinie wurde in Deutschland 1998 in nationales Recht umgewandelt. Dabei ging es um den freien Marktzugang - eine Privatisierung öffentlicher Dienste ist nicht vorgeschrieben - im Gegenteil: Sie ist bewusst der Politik der Mitgliedstaaten überlassen.
Wenige Unternehmen beherrschen den Markt
Nach der Neuordnung des Elektrizitätsmarktes entstand anfangs tatsächlich ein starker Wettbewerb um die Kunden, mit erheblichen Preisabschlägen. Im Durchschnitt sanken die Preise für private Haushalte um ca. 15 Prozent und für gewerbliche Abnehmer, die über eine größere Marktmacht verfügen, um ca. 30 Prozent. Der Wettbewerb nahm 1998 und 1999 zeitweise ruinöse Ausmaße an. Denn möglich war der vorübergehende Preisrutsch durch billige, in abgeschriebenen konventionellen oder Kernkraftwerken erzeugte Elektrizität. Betreiber neuerer, oftmals umweltfreundlicherer Kraftwerke konnten diese zum Teil nicht wirtschaftlich betreiben und gerieten in finanzielle Schieflagen.
Doch spätestens seit dem Jahr 2002 steigen die Strompreise wieder - für Tarifkunden liegen sie zum Teil über dem Niveau vor der Liberalisierung. Die Gründe sind nicht nur in der Ökosteuer und in der Kostenbelastung durch die Einspeisungsvergütungen nach dem im Jahre 2000 verabschiedeten Erneuerbare Energien Gesetz (EEG) zu suchen. Sie liegen vielmehr auch in der Stromwirtschaft selbst: Nach einer bewegten Anpassungsphase zu Beginn der Liberalisierung ist die Anbieterseite in einem engen Oligopol zur Ruhe gekommen. Die verbliebenen vier großen Versorger E.on, Vattenfall, EnbW und RWE dominieren den Markt, denn sie verfügen über abgeschriebene Kraftwerkskapazitäten und können deshalb Elektrizität günstiger anbieten als Erzeuger, die neu in den Markt eintreten.
Neu hinzugekommen sind unabhängige Elektrizitätserzeuger - meist Windparks oder Blockheizkraftwerke mit Kraft-Wärme-Kopplung - und reine Elektrizitätshändler ohne eigenes Netz und eigene Erzeugung. Letztere befinden sich, mangels Altkunden, derzeit in der Phase der Markterschließung und stehen mit den etablierten Versorgern in einem harten Wettbewerb um die Kunden. Hierbei stehen sie finanziell gegen die kapitalstarken Ex-Monopolisten in einer ungünstigeren Ausgangsposition.
Obwohl es heute keine geschlossenen Versorgungsgebiete mehr gibt, wird der Elektrizitätsmarkt noch immer von den ehemaligen Gebietsmonopolisten geprägt. Die von ihnen vielfach dominierten Unternehmen lassen sich in drei Gruppen einteilen: die großen vier Verbundunternehmen, die Regionalversorger sowie rund 700 kommunale Versorger wie die Stadtwerke. Diese Gruppen bilden eine Art föderalistische Struktur in der Elektrizitätsversorgung der Bundesrepublik Deutschland: Die Verbundunternehmen betreiben flächendeckend Hoch- und Höchstspannungsnetze sowie Großkraftwerke; in manchen Gebieten versorgen sie auch Endverbraucher.
Die Regionalversorger - nicht selten Töchter der Verbundunternehmen - verfügen meist über eigene Erzeugungskapazitäten, betreiben Netze auf Hoch- und Mittelspannungsebene und versorgen ebenfalls in manchen Regionen Endverbraucher. Die Stadtwerke, an denen die großen Verbundunternehmen ebenfalls häufig Beteiligungen halten, betreiben meist Netze im Mittel- und Niederspannungsbereich und verfügen nur teilweise über eigene Erzeugungskapazitäten.
Folgen einer verfehlten Ordnungspolitik
Verbundunternehmen und Regionalversorger - also Unternehmen mit einem umfangreichen Kraftwerkpark und eigenen Übertragungsnetzen - verzeichneten starke Erlösrückgänge bei etwa gleichbleibendem Stromabsatz. Gleichwohl sind sie unter den Erzeugern noch in der besten Lage, denn sie verfügen sowohl über abgeschriebene Altanlagen, die eine Stromproduktion zu Grenzkosten erlauben, als auch über moderne, effiziente Anlagen.
Im Vorfeld und in der Frühphase der Liberalisierung reagierten die Großunternehmen mit einer massiven Fusionswelle. Der Konzentrationsprozess begann 1997 mit der Fusion des Badenwerks und der Energieversorgung Schwaben (EVS) zur Energie Baden-Württemberg AG (EnBW). Im Jahr 2000 folgten die Fusionen von RWE mit VEW sowie die von VEBA und VIAG zur E.on AG. Diese beiden Fusionen wurden vom Bundeskartellamt bzw. von der EG-Kommission unter Auflagen genehmigt. Sowohl RWE als auch E.on mussten dafür gegenseitige Verflechtungen lösen sowie ihre Beteiligungen an den Unternehmen HEW, VEAG und Bewag veräußern. Diese Beteiligungen wurden im Jahr 2001 zum Teil von den HEW, die heute ihrerseits zum schwedischen Stromkonzern Vattenfall gehören, übernommen.
Eine wirksame Fusionskontrolle fand faktisch nicht statt. Weder die Fusion von RWE und VEW sowie die von VEBA und VIAG zu E.on wurde von der EG-Kommission untersagt. Hinzu kommt, dass viele Beteiligungen der großen Energieversorger an Stadtwerken nicht unterbunden wurden. Heute hält allein die E.on-Tochter THYGA über einhundertzwanzig Beteiligungen. Schließlich untersagte das Bundeskartellamt die Fusion von E.on und Ruhrgas. Daraufhin wurde die Fusion durch eine Ministererlaubnis abgesichert, die unter skandalösen Umständen erteilt wurde. Bundeswirtschaftsminister Werner Müller musste sich auf Grund seiner Vergangenheit als Manager der VEBA, heute Teil des E.on-Konzerns, wegen Besorgnis der Befangenheit aus dem Verfahren zurückziehen.
Sein Staatssekretär Alfred Tacke erteilte dann die Erlaubnis. Im Verfahren zeigte sich, dass E.on massiv auf die Gestaltung der Ministererlaubnis Einfluss genommen hatte. Auflagen zur Erlaubnis wurden im Unternehmen formuliert, ins Ministerium gebracht und dort wenig verändert in den Bescheid aufgenommen. Dies zeigte sich in den Anhörungen zur Ministererlaubnis und in den mündlichen Verhandlungen vor dem Kartellsenat des OLG Düsseldorf. Minister Müller wurde später mit dem Vorstandsvorsitz der Ruhrkohle AG (RAG) bedacht, die zum E.on-Konzern gehört. Tacke wurde Chef des Energieversorgers STEAG.
Anders als die Verbundunternehmen zählen Stadtwerke und andere Lokalversorger mit einem oder nur wenigen Kraftwerken zu den Verlierern der Liberalisierung. Ihr Kraftwerkspark ist meist zu klein, um flexibel auf Preisentwicklungen reagieren zu können. Dort, wo die Kraftwerke nicht längst abgeschrieben sind oder besonders gefördert werden, konnten sie besonders in der Phase fallender Preise die Kosten eines solchen Kraftwerks oft nicht decken. Viele dieser Stadtwerke dürften alleine kaum überlebensfähig sein.
Der überwiegende Teil der Stadtwerke besitzt keine eigenen Kraftwerke. Sie agierten schon vor der Marktöffnung nur als Stromhändler und -verteiler. Nach dem Inkrafttreten des Energiewirtschaftsgesetzes von 1998 kündigten sie bisherige Lieferverträge und schlossen neue Verträge zu günstigeren Konditionen ab. Damit konnten sie den größten Teil des Erlösrückgangs auf ihre Lieferanten abwälzen. Dennoch verringerten sich auch ihre Gewinne, so dass auch ihr Beitrag zur kommunalen Quersubventionierung geringer wurde oder wegfiel. Da er auch in Zukunft kaum mehr ansteigen dürfte, besteht für die öffentliche Hand ein Anreiz, ihre Stadtwerke zu verkaufen, um sich letztmalig mit Geld von den Stadtwerken die leeren Kassen zu füllen.
Etwa die Hälfte der Stadtwerke ist heute mit einem der großen Energiekonzerne durch Beteiligungen, meist Minderheitsbeteiligungen, verbunden. Dennoch sind diese Stadtwerke durchaus überlebensfähig und besitzen gute Chancen, sich im Markt zu behaupten. Sie können sich z. B. auch außerhalb ihres angestammten Versorgungsgebietes als Stromhändler betätigen oder sich mit mehreren anderen Stadtwerken zu einer Einkaufsgemeinschaft zusammenschließen.
Stromerzeuger ohne eigenes Netz sind in der Regel kleinere private Elektrizitätserzeuger. Sofern ihre Kraftwerke in den Anwendungsbereich des EEG oder des KWK-Gesetzes fallen oder in erster Linie zur Deckung des Eigenbedarfs dienen, dürfte für sie ein wirtschaftlicher Betrieb ihrer Anlagen weiterhin möglich sein. Ähnliches gilt für bereits abgeschriebene Altanlagen.
Wer die Netze beherrscht, kontrolliert den Markt
Die Liberalisierung des Strommarktes steht und fällt mit der Trennung des Netzes von den übrigen Aktivitäten der großen Versorger. Nur wenn der Netzbetreiber keinerlei Interessen auf den vor- oder nachgelagerten Märkten der Energieerzeugung und des -vertriebs mehr verfolgen kann, ist die Gefahr eines Marktversagens wirksam gebannt. Die Richtlinie von 1996 hatte den EU-Mitgliedstaaten freigestellt, sich für ein System des verhandelten Netzzugangs für Mitbewerber, für einen geregelten Netzzugang oder für ein Alleinabnehmersystem zu entscheiden. Deutschland wählte als einziger Mitgliedstaat den verhandelten Netzzugang ohne Regulierungsbehörde. Andererseits nutzte Deutschland nicht die Möglichkeit der stufenweisen Liberalisierung, sondern stellte mit der EnWG-Novelle im Jahre 1998 das System vollständig um.
Nachdem mehrere Verbändevereinbarungen nicht die erforderliche Liberalisierung erreicht hatten und sich Deutschland im Rat zunehmend isoliert hatte, leistete es keinen Widerstand mehr gegen die Beschleunigungsrichtlinie der Europäischen Union von 2003, die Deutschland verpflichtete, bis zum 1. Juli 2004 das System des verhandelten Netzzugangs durch einen regulierten Netzzugang zu ersetzen. Dazu müssen eine oder mehrere Behörden mit Regulierungsaufgaben betraut werden. Diese Aufgabe wurde der Bundesnetzagentur übertragen. Der Agentur fehlen jedoch klare gesetzliche Vorgaben. Sie muss zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe des Energiewirtschaftsgesetzes ausfüllen.
Schon nach dem Energiewirtschaftsgesetz von 1998 musste das Netz bei integrierten Versorgungsunternehmen von einer eigenen, von den anderen Unternehmensaktivitäten getrennten Abteilung betrieben werden - die Regeln waren aber kaum geeignet, Umgehungsversuche wirksam zu verhindern. Mit dem Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts wurde 2002 der Kurs der Bevorzugung der großen Energieversorgungsunternehmen aufrechterhalten. Auch nach der Umsetzung der Beschleunigungsrichtlinie von 2003 im Jahre 2005, die die Entflechtungsbestimmungen verschärft hat, ist immer noch unsicher, ob damit die Umgehungsmöglichkeiten hinreichend eingedämmt sind.
Unter ungünstigen Umständen könnte das Kalkül aufgehen, Wettbewerber durch Dumpingpreise und Diskriminierung so zu schwächen, dass sie sich nicht im Markt behaupten können, bis die wettbewerbsrechtlichen Gegenmaßnahmen greifen. Eine Nachbesserung des Kartellrechts insbesondere durch Präzisierung der Eingriffskompetenzen der für diesen Bereich jetzt zuständigen Bundesnetzagentur und der entsprechenden Landesagenturen ist daher wünschenswert. Insbesondere sollte die schon heute bestehende Ex-ante-Preiskontrolle nach dem Energiewirtschaftsgesetz durch eine kartellrechtliche Ex-post-Preiskontrolle für den Energiemarkt ergänzt werden.
Beispiel Großbritannien
Konsequente Marktöffnung
Der britische Strommarkt gilt als Beispiel für eine gelungene Privatisierung. Anders als auf dem britischen Wassermarkt, auf dem die Preise durch die Privatisierung stiegen, sind die Strompreise für Verbraucher und Unternehmen deutlich gefallen. Der Großhandelsmarkt von England und Wales ist heute der Markt mit der geringsten Anbieterkonzentration in Europa. Nachdem 1948 der gesamte Sektor verstaatlicht worden war, kam es in der Folge zu Ineffizienzen.
Mit der Regierungsübernahme der konservativen Partei unter Führung von Margaret Thatcher wurde der Markt ab 1983 sukzessive geöffnet. Von zentraler Bedeutung ist es, dass es in England gelang, die Netze von der Erzeugung zu separieren. Eine Rolle dürfte aber auch der vermehrte Einsatz von Gas aus eigener Produktion gespielt haben. Man könnte zugespitzt formulieren: Die Privatisierung ist zwar bei Eisenbahn, Wasser und anderen Projekten gescheitert, nicht aber bei der Elektrizität.
