: 1918 - 1952. Mitbestimmung für eine neue Wirtschaftsordnung nutzen
SERIE Geschichte der Mitbestimmung, Teil 2
Von WALTHER MÜLLER-JENTSCH. Der Autor war bis 2001 Professor für Soziologie am Lehrstuhl Mitbestimmung und Organisation der Ruhr-Universität Bochum.
Unter Sozial- und Wirtschaftswissenschaftlern finden sich heute nicht wenige Kollegen, die die Mitbestimmung mit dem Argument verteidigen, sie sei ein Instrument effektiver Unternehmensführung, ja ein wirtschaftlicher Standortvorteil Deutschlands. Wenngleich im wohlverstandenen Interesse der Gewerkschaften vorgebracht, ist das freilich etwas kurzatmig gedacht.
Zwar mag die Mitbestimmung mittlerweile durchaus dazu beitragen, Organisationsprobleme moderner Unternehmen zu lösen, aber ihr ursprünglicher Begründungszusammenhang war kein ökonomischer - schon gar kein betriebswirtschaftlicher, sondern ein politischer. Sie war eingebettet in eine Konzeption der umfassenden Neuordnung der Wirtschaft und sollte die wirtschaftliche Macht zügeln und einer sozialen Demokratie (für viele ein Deckname für Sozialismus) den Boden bereiten.
ALLE MACHT DEN RÄTEN_ Für die Gewerkschaften beginnt die eigentliche Geschichte der Mitbestimmung mit dem Betriebsrat. Seine Vorläufer hatte er in den Arbeiterausschüssen des späten Kaiserreichs, seinen Namen verdankt er jedoch der sozialrevolutionären Rätebewegung in der Novemberrevolution nach dem Ersten Weltkrieg. Die aus den Massenstreiks gegen Kriegsende entstandene Bewegung kämpfte für die Einsetzung von Arbeiterräten als betriebliche Kontroll- und Verwaltungsorgane. "Alle Macht den Räten!" lautete die von den russischen Revolutionären übernommene Kampfparole.
Gewerkschaftsführung und Mehrheits-Sozialdemokratie erwarteten, dass diese politischen Organe der Revolution bald wieder verschwänden. Doch die vornehmlich in Betrieben der Metallindustrie und im Bergbau organisierten Räte drohten stattdessen, den etablierten Verbänden den Rang abzulaufen. Um dieser Entwicklung Rechnung zu tragen, wurde der Weimarer Verfassung, parallel zum parlamentarischen System, ein Rätesystem eingeschrieben. Der Artikel 165 postulierte: "Die Arbeiter und Angestellten sind dazu berufen, gleichberechtigt in Gemeinschaft mit den Unternehmern an der Regelung der Lohn- und Arbeitsbedingungen sowie an der gesamten wirtschaftlichen Entwicklung der produktiven Kräfte mitzuwirken."
Dazu sollte ein dreistufiges Vertretungssystem der Arbeitnehmerschaft eingerichtet werden: 1. Betriebsarbeiterräte, 2. nach Wirtschaftsgebieten gegliederte Bezirksarbeiterräte sowie 3. ein Reichsarbeiterrat. Für die "ihnen überwiesenen Gebiete" sollten sie "Kontroll- und Verwaltungsbefugnisse" übernehmen und bei den Sozialisierungsgesetzen mitwirken. Als ein wirtschafts- und sozialpolitisches Nebenparlament konzipiert, kam der Reichsarbeiterrat freilich über ein provisorisches Gremium nicht hinaus. Sein politischer Einfluss blieb marginal.
Anders der Betriebsarbeiterrat: Er wurde mit dem Betriebsrätegesetz von 1920 offiziell für alle Betriebe mit mindestens 20 Beschäftigten vorgeschrieben, allerdings gegen die entschiedene Opposition der radikalen Linken von USPD und KPD. Am Tage der parlamentarischen Verabschiedung protestierten Hunderttausende vor dem Reichstag in Berlin gegen die "Kastrierung" der Rätekonzeption. Die Demonstration wurde mit Maschinengewehrgarben niedergeschlagen und endete mit 42 Toten und mehr als 100 Verletzten.
BETRIEBSRAT ZWISCHEN DEN FRONTEN_ In der Weimarer Republik stand die Praxis der Betriebsräte unter einem ungünstigen Stern. Nicht nur die Kämpfe zwischen der in sich zersplitterten Arbeiterbewegung und den alten Machteliten aus Politik, Wirtschaft und Militär, sondern auch die ökonomischen und politischen Turbulenzen ließen den Akteuren wenig Zeit für produktive Lernprozesse. Die brisanten sozialen Verhältnisse erzeugten antagonistische Orientierungen, die Arbeitgeber und Gewerkschafter in ein eklatantes Missverständnis über die Rolle dieser Institution verfingen.
Leitidee des Betriebsrätegesetzes (wie die des späteren Betriebsverfassungsgesetzes) war, dass der Betriebsrat nicht Interessenvertretung pur sein sollte, sondern gleichzeitig die Arbeitgeber "in der Erfüllung der Betriebszwecke" unterstützen und sich um das "Wohl des Betriebes" kümmern sollte. Damit kodifizierte das Gesetz eine doppelte Loyalität des Betriebsrats gegenüber der Belegschaft auf der einen und der Unternehmensleitung auf der anderen Seite. Diese rechtliche Konstruktion machte den Betriebsrat zur charakteristischsten Institution der deutschen industriellen Beziehungen.
Er sollte die Interessen der Arbeitnehmer wahrnehmen, dabei aber quasi "zwischen den Fronten" vermitteln. Eine derartige Institution, die zwischen den widerstreitenden Interessen zweier sozialer Klassen vermitteln soll, wird intermediäre Institution genannt. Allein der Staat ist in der Lage, eine solche Institution qua Gesetz ins Leben zu rufen. Beide Seiten nahmen den Betriebsrat aber nicht als vermittelnden Problemlöser wahr, sondern als eine parteiische Institution im Kampf zwischen Kapital und Arbeit. Entsprechend fielen die praktischen Resultate aus.
Die einzige empirisch fundierte Analyse aus dieser Zeit (Kurt Brigl-Matthiaß: "Das Betriebsräteproblem", 1926) machte die restriktive Gesetzesauslegung der Gerichte und die "Assimilierungs- und Paralysierungspolitik" der Unternehmer für die beschränkte Wirksamkeit der Betriebsräte verantwortlich. Hinzu kam, dass die Gewerkschaften, entgegen den Vorschriften des Gesetzes, sie als ihre untergeordneten "Organe" behandelten, als eine Art "Tarifpolizei" im Betrieb.
KEIN PIONIER DER WIRTSCHAFTSDEMOKRATIE_ Die betriebliche Mitbestimmung galt den damaligen Gewerkschaften als wenig zukunftsweisend und der Sphäre sozialer Selbstverwaltung zugehörig. In ihrem 1928 verabschiedeten Programm zur "Wirtschaftsdemokratie" wird dem Betriebsrat bescheinigt, dass er im Gegensatz zu den Gewerkschaften nicht als "Pionier einer neuen Wirtschaftsordnung" gelten könne. Allein der überbetrieblichen Mitbestimmung in Wirtschaft und Wirtschaftspolitik maßen sie eine strategische Bedeutung für eine demokratische Neuordnung bei.
Dieses gegen Ende der Weimarer Republik verabschiedete Gewerkschaftsprogramm wurde zur Makulatur, als die Nazis 1933 die Macht an sich rissen. Schon einen Tag nach der gemeinsamen Kundgebung mit den Nazis zum "Feiertag der nationalen Arbeit" am 1. Mai 1933 - die ahnungslose Gewerkschaftsführung hatte ihre Mitglieder zur Teilnahme aufgerufen - besetzten die Rollkommandos der SA die Gewerkschaftshäuser.
Erst nach dem Zweiten Weltkrieg erhielt, nach einer abermaligen programmatischen Umakzentuierung, zumindest die Mitbestimmung im Unternehmen die Weihe eines strategischen Hebels in der Neuordnungskonzeption der Gewerkschaften. Angekommen war sie 1949 im Münchner Programm des DGB. Dort räumte man ihr - neben den beiden anderen Grundsatzforderungen Wirtschaftsplanung und Vergesellschaftung der Schlüsselindustrien - einen gebührenden Platz im Konzept der "neuen Wirtschaftsdemokratie" (nach dem Ökonomen und Gewerkschafter Victor Agartz) ein.
Dem christlich-sozial-ethischen Grundsatz der Gleichberechtigung von Kapital und Arbeit folgend, sollte nach Vorstellung der neuen Einheitsgewerkschaft neben dem paritätischen Mitbestimmungsrecht in Groß- und Mittelbetrieben die paritätische Arbeitnehmervertretung in den Wirtschaftskammern (Industrie- und Handelskammern) und in überregionalen, auf Landes- und Bundesebene einzurichtenden Wirtschaftsräten institutionalisiert werden. Damit wurde eine eindeutig demokratische Komponente in den Neuordnungsplan für eine gemischte Wirtschaft, jenseits von kapitalistischer Marktwirtschaft und kommunistischer Planwirtschaft, aufgenommen.
ENTFLECHTUNG UND MONTANMITBESTIMMUNG_ Mit dem Ziel, wirtschaftliche Macht in Deutschland zu kontrollieren, hatten die Alliierten unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg begonnen, die schwerindustriellen Industriekonglomerate an der Ruhr zu beschlagnahmen und zu entflechten. Eine alliierte Kontrollbehörde für die Eisen- und Stahlindustrie beauftragte eine Treuhandverwaltung mit deutscher Leitung und unter Beteiligung der Gewerkschaften mit dieser Aufgabe. Mehr aus der historischen Macht- und Interessenkonstellation erwachsen als durch Gesetz oder durch Verordnung vorgeschrieben, wurden 1947 in den ersten neu gebildeten Aktiengesellschaften der Eisen- und Stahlindustrie die Aufsichtsräte paritätisch mit Arbeitnehmervertretern (zwei Betriebsangehörige und drei externe Gewerkschaftsvertreter) besetzt und der Unternehmensvorstand um einen von Arbeitnehmerseite bestellten Arbeitsdirektor erweitert.
Im April 1948 war die Entflechtung der Eisen- und Stahlindustrie abgeschlossen: 23 Hüttenwerke hatten die paritätische Unternehmensmitbestimmung sowie die neue Institution des Arbeitsdirektors eingeführt. Doch war die demokratische Unternehmensverfassung zu diesem Zeitpunkt noch ein Provisorium - weder gesetzlich noch vertraglich abgesichert.
War die Montanmitbestimmung ein Geschenk der Alliierten oder ein Zugeständnis der Montanindustriellen in Zeiten der Schwäche? Wie auch immer, die Gewerkschaften ließen es sich nicht mehr entwinden.
Als in der neu konstituierten Bundesrepublik die konservative Parlamentsmehrheit die paritätische Mitbestimmung abschaffen wollte, zeigte der DGB Kampfentschlossenheit. Urabstimmungen der IG Metall und der IG Bergbau zur Verteidigung der paritätischen Mitbestimmung ergaben eine hohe Streikbereitschaft. Unter diesem Druck ließ die von Konrad Adenauer geführte Regierungskoalition ihren ursprünglichen Plan fallen. Die Montanmitbestimmung fand mit dem "Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie" von 1951 ihre Kodifizierung.
Es blieb gleichwohl ein halber Sieg; denn der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften hatten in der Montanmitbestimmung nur den ersten Schritt zu einer gesamtwirtschaftlichen und überbetrieblichen Mitbestimmung gesehen - und auch dies nur als Bestandteil einer umfassenden demokratischen Neuordnung der gesamten Wirtschaft. Sie blieb indessen Ausnahmeregelung. Das ein Jahr später verabschiedete Betriebsverfassungsgesetz zeigte, dass sich die Machtverhältnisse zu Ungunsten der Gewerkschaften geändert hatten.
Denn für Kapitalgesellschaften außerhalb der Montanindustrie sah dieses Gesetz nur noch eine Drittelbeteiligung in den Aufsichtsräten und schon gar keinen von Arbeitnehmerseite zu bestimmenden Arbeitsdirektor vor. Trotz der Enttäuschung, die das Betriebsverfassungsgesetz den Gewerkschaften bereitete, leitete es eine Erfolgsgeschichte der betrieblichen Mitbestimmung ein, die vor allem dank der Gesetzesnovellierung von 1972 fortgeschrieben werden konnte. Die erweiterten Rechte und die von Unternehmerseite forcierten Modernisierungsprozesse der Produktion machten den Betriebsrat zur Schlüsselinstitution im System der Mitbestimmung.
KOLLEKTIVE MACHTENTFALTUNG_ Betriebsrat und Unternehmensmitbestimmung sind spezifisch deutsche Institutionen, die die europäischen Nachbarländer in dieser Form nicht kennen. Sie verdanken sich historischen Entwicklungen und Konstellationen, in denen sich ein brisanter Mix von geschichtsmächtigen Faktoren zusammenbraute. So sehr bürgerliche Sozialreformer und christliche Sozialethiker die Gewerkschaften unterstützten - ohne ihre eigene kollektive Machtentfaltung hätten sie sich mit den Brosamen der wirtschaftlich Mächtigen begnügen müssen. Wer Macht hat, braucht sich nicht zu bewegen - solange ihn nicht die Gegenmacht eines Besseren belehrt.
Die ersten Arbeiterausschüsse im Kaiserreich, der Betriebsrat in der Weimarer Republik und die Montanmitbestimmung in der frühen Bundesrepublik verdankten sich jeweils einer machtgestützten Bewegung der organisierten Arbeitnehmer. Erklärten sich die Unternehmer zu Zugeständnissen bereit, dann nur, weil sie Schlimmeres, etwa die Enteignung zum Zweck der Sozialisierung, zu befürchten hatten. Rief der Staat Institutionen ins Leben, die die Interessen der Arbeitnehmer berücksichtigten, dann nicht zuletzt um die selbstzerstörerischen Potenziale des Kapitalismus zu bändigen.
Die Montanmitbestimmung hat einmal ein Arbeitgebervertreter als Ergebnis "brutaler Erpressung" bezeichnet, ein anderer bezeichnete die Unternehmensmitbestimmung vor kurzem als "historischen Irrtum". Das zeigt, wie schwer den wirtschaftlichen Eliten diese Zugeständnisse gefallen sind. Die Mitbestimmung, die den Gewerkschaften in einer historischen Stunde geschwächter Kapitalmacht gleichsam in den Schoß fiel, haben sie erst später schätzen gelernt. Zu jener Zeit glaubten sie noch, nur den ersten Schritt auf dem Weg zur Demokratisierung der Wirtschaft auf der Grundlage gemeinwirtschaftlicher Eigentumsordnung und geplanter Volkswirtschaft getan zu haben.
Doch die weitere Entwicklung zeigte: Mit der paritätischen Unternehmensmitbestimmung konnten die Gewerkschaften den einzigen Programmpunkt ihrer Neuordnungskonzeption realisieren - und das auch nur in der Montanindustrie. Umso strahlender erschien im Verlauf der bundesrepublikanischen Geschichte deren symbolischer Wert.
