: Auf dem langen Marsch
1962 legt der DGB den ersten Gesetzentwurf vor, 1979 entscheidet das Bundesverfassungsgericht. 17 Jahre dauert das Ringen um die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in Aufsichtsräten.
Von Karl Lauschke
Der Autor ist promovierter Historiker und lehrt als Privatdozent an der Freien Universität Berlin.
In den gewerkschaftlichen Vorstellungen zur Neuordnung der Wirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg spielt die paritätische Mitbestimmung eine herausragende Rolle. Sie wird 1951 - unter Androhung eines Arbeitskampfes in der Montanindustrie - gesetzlich verankert, bleibt aber in den folgenden Jahren auf den Bergbau und die Eisen- und Stahlindustrie begrenzt. Es gelang dem DGB nicht, die paritätische Mitbestimmung in den Aufsichtsräten auf die gesamte Wirtschaft auszuweiten. Mit dem Betriebsverfassungsgesetz von 1952 wurde den Arbeitnehmern lediglich eine Drittelbeteiligung in den Aufsichtsräten der großen Kapitalgesellschaften zugestanden.
Anfang der 1960er Jahre nun nimmt der DGB die Novellierung des Aktienrechts zum Anlass, erneut einen Vorstoß zu wagen. Die Gewerkschaften wollen erreichen, dass die Demokratie nicht auf den politischen Bereich beschränkt bleibt, sondern dass die Arbeitnehmer auch an den wirtschaftlichen Entscheidungen gleichberechtigt beteiligt werden. "Wenn es wahr sei, dass die Wirtschaft unser Schicksal ist, dann sei es auch notwendig, dass alle über dieses Schicksal mitbestimmten", begründet der DGB-Vorsitzende Ludwig Rosenberg die gewerkschaftliche Forderung und legt 1962 einen ausgearbeiteten Gesetzentwurf vor, nach dem das Modell der Montanmitbestimmung auf alle Großunternehmen und -konzerne übertragen werden sollte.
Das Kapital sagt sofort und entschieden "Nein"
Der DGB-Vorstoß trifft sofort auf den entschiedenen Widerstand der Arbeitgeberverbände. Die gewerkschaftliche Forderung steht nach ihrer Ansicht "im Widerspruch zu unserer freiheitlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung", da die paritätische Mitbestimmung "eine der unternehmerischen Aufgabe wesensfremde Parlamentarisierung und Bürokratisierung der Unternehmensleitung" bedeute; zudem würde sie "zu einer Machtkonzentration in den Händen der Gewerkschaft führen, die weder für die Wirtschaft noch für den Staat tragbar wäre". Damit liegen die Argumente, die in den nächsten Jahren die Debatte bestimmen sollten, auf dem Tisch.
Und die deutschen Arbeitgeberverbände machen mobil: In einem machtvollen Schulterschluss gründen BDA, BDI, DIHT gemeinsam im Oktober 1964 einen "Arbeitskreis Mitbestimmung"; mit der Leitung wird der Mercedes-Vorstand und Metallarbeitgebervertreter Hanns-Martin Schleyer betraut, der sich in Baden-Württemberg als Hardliner einen Namen gemacht hatte.
Die parlamentarischen Durchsetzungschancen sind gering. Das wissen nicht zuletzt die Gewerkschaften. Die CDU/FDP-Bundesregierung unter Ludwig Erhard ist auch nach der Wahl im September 1965 nicht gewillt, das Mitbestimmungsgesetz überhaupt zu behandeln. Wirtschaftsnahe Kreise um die FDP, aber auch der im Dezember 1963 gegründete Wirtschaftsrat der CDU lehnen jede Ausweitung der Mitbestimmung strikt ab.
Mit dem Regierungswechsel zur Großen Koalition aus CDU und SPD regt sich bei den Gewerkschaften Ende 1966 neue Hoffnung. Die SPD hatte sich zuvor im November 1964 auf ihrem Parteitag in Karlsruhe dafür ausgesprochen, "die qualifizierte Mitbestimmung der Arbeitnehmer über die Montanindustrie hinaus auf alle Großunternehmen" auszudehnen. Mit seinem Beschluss, sich für die "gleichberechtigte Stellung der Arbeit in den Aufsichtsorganen der Großunternehmen" einzusetzen, unterstreicht auch der Arbeitnehmerflügel in der CDU - die Sozialausschüsse oder kurz CDA - auf seiner Bundestagung im Juli 1967 in Offenburg seinen Reformwillen.
Verzögerungstaktik: die Große Koalition 1966 bis 1969
Gleichzeitig bauen die Arbeitgeberverbände massive Widerstände auf, sie initiieren Meinungsumfragen und schalten Zeitungsanzeigen, um ihre schwerwiegenden Bedenken publik zu machen. In dieser Lage kann sich die Bundesregierung nur dazu durchringen, eine unabhängige Sachverständigenkommission einzusetzen. Sie soll die bisherigen Erfahrungen bei der Mitbestimmung auswerten. Ende Januar 1968 nimmt die Regierungskommission unter Leitung des Bochumer Wirtschaftsjuristen Kurt Biedenkopf ihre Arbeit auf.
Um das Parlament zu bewegen, sich endlich mit der Neuregelung der Unternehmensmitbestimmung zu befassen, legt der DGB im März 1968 erneut einen aktualisierten Gesetzentwurf vor. Zugleich startet der Gewerkschaftsbund eine groß angelegte Mobilisierungs- und Aufklärungskampagne. Auf Großkundgebungen in Köln, Hannover, Stuttgart drängen Gewerkschaftsführer - von DGB-Chef Ludwig Rosenberg über IG-Metaller Otto Brenner bis zu dem Chemievorsitzenden Wilhelm Gefeller - auf eine zügige parlamentarische Behandlung der paritätischen Mitbestimmung. Am 1. Mai 1969 wird unter dem Motto "Die Zukunft gewinnen - Mitbestimmen" marschiert. In großformatigen Anzeigenkampagnen werben alle 16 Vorsitzenden - darunter auch der christliche DGB-Vize Bernhard Tacke - für die Mitbestimmung in der Wirtschaft.
Die Gewerkschaften wollen vor allem die SPD (in der Großen Koalition) zwingen, sich klar und eindeutig hinter die gewerkschaftlichen Forderungen zu stellen. Der Gewerkschaftsflügel ist stark genug, die Bundestagsfraktion zu verpflichten, noch in der laufenden Legislaturperiode zu handeln. Im Dezember 1968 legt die SPD schließlich einen Entwurf zur Unternehmensverfassung in Großunternehmen und Konzernen vor, der der gewerkschaftlichen Forderung nach einer paritätischen Besetzung der Aufsichtsräte im Kern folgt, auch wenn er in manchen Punkten vom DGB-Entwurf abweicht.
Der Fraktionsvorsitzende Helmut Schmidt begründet den Entwurf der SPD vor dem Bundestag, wohl wissend, dass mit einer Verabschiedung des Gesetzes vor der nächsten Bundestagswahl keinesfalls zu rechnen war; immerhin nutzte die SPD ihren parlamentarischen Vorstoß, um sich im Wahlkampf zu profilieren.
Ab Herbst 1969 stehen in der Bundesrepublik die Zeichen auf Umbruch: "Wir wollen mehr Demokratie wagen", verkündet Bundeskanzler Willy Brandt in seiner Regierungserklärung und bleibt doch bei der Unternehmensmitbestimmung merkwürdig einsilbig. Die SPD einigt sich mit dem Koalitionspartner FDP, die Betriebsverfassung zu novellieren, aber auf eine Ausweitung der paritätischen Mitbestimmung zu verzichten.
Die FDP hatte der Gleichberechtigung von Kapital und Arbeit eine unmissverständliche Absage erteilt. Zwar will auch eine immer stärker sozialliberal geprägte FDP alte Zöpfe abschneiden und macht sich daher ebenfalls für eine Reform der Unternehmensverfassung stark; ihr besonderes Interesse gilt jedoch den leitenden Angestellten, denen sie - dem amerikanischen Vorbild entsprechend - als dem dritten maßgeblichen Faktor ("Disposition") in den Unternehmen neben Arbeit und Kapital Vertretungsrechte auch in den Aufsichtsgremien einräumen will. Damit ist ein zentraler Konfliktpunkt zwischen den Koalitionspartnern vorgezeichnet; solange die Regierung nur über eine knappe parlamentarische Mehrheit verfügt, ist kaum daran zu denken, dass sie sich mit dieser äußerst heiklen Frage belastet.
Zwischen allen Stühlen: die Biedenkopf-Kommission
Brandt führt die Regierung, als ihm im Januar 1970 das Gutachten der Biedenkopf-Kommission vorgelegt wird. Man hat konkrete Erfahrungen mit der Montanmitbestimmung ausgewertet und kann deshalb den Einwand der Arbeitgeberverbände entkräften, die paritätische Mitbestimmung sei "systemwidrig". Gleichwohl spricht sich die Biedenkopf-Kommission in ihren Empfehlungen nachdrücklich dafür aus, dass die Vertreter der Anteilseigner in den Aufsichtsräten ein zahlenmäßiges Übergewicht behalten.
Darüber hinaus ist im Gutachten weder ein vom Vertrauen der Arbeitnehmervertreter getragener Arbeitsdirektor vorgesehen, noch wird den Gewerkschaften das Recht zugebilligt, Arbeitnehmervertreter in die Aufsichtsräte zu entsenden - statt zur Wahl zu stellen. Die gesellschaftspolitischen Leitgedanken der gewerkschaftlichen Mitbestimmungsforderungen, nämlich Unternehmensentscheidungen an den Interessen der Allgemeinheit auszurichten und den Missbrauch wirtschaftlicher Macht zu verhindern, werden als sachfremd verworfen. Die Biedenkopf-Kommission ging vielmehr davon aus, "dass eines der Hauptprobleme der Mitbestimmung in der sachgerechten Lösung der Autoritätsbeziehungen am Arbeitsplatz selbst besteht".
Wie kann unter diesen Umständen zwischen den Regierungsparteien ein Kompromiss erzielt werden? Die FDP hatte auf ihrem Freiburger Parteitag im Oktober 1971 trotz ihres sozialreformerischen Profils bekräftigt, die Vormachtstellung der Kapitalseite nicht anzutasten, während DGB-Chef Heinz-Oskar Vetter keinen Zweifel daran ließ: "Die Mitbestimmung der Arbeitnehmer und ihrer Gewerkschaften ist und bleibt unsere Forderung Nr. eins!", so Vetter auf dem DGB-Bundeskongress Ende Juni 1972 in Berlin.
1972: Willy Brandt gibt den Startschuss
Es folgt das Misstrauensvotum gegen Willy Brandt, das scheitert, es folgen Neuwahlen zum Bundestag im November 1972. Die SPD/FDP-Mehrheit ist durch weitere Stimmengewinne gesichert, die Gewerkschaften schöpfen Hoffnung. Denn in seiner Regierungserklärung kündigt der alte und neue Bundeskanzler im Januar 1973 an: "Wir werden das Unternehmensrecht im Sinne der Mitbestimmung der Arbeitnehmer in dieser Legislaturperiode weiterentwickeln. Dabei gehen wir aus von dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Gleichgewichtigkeit von Arbeitnehmern und Anteilseignern." Noch im März beginnen die Anhörungen im Bundestag. Mit einer breit angelegten Kampagne unter dem Slogan "Mitbestimmung jetzt - und keine halben Sachen" erhöht der DGB den öffentlichen Druck auf die Parteien.
Nun wird es ernst. Parteien, Verbände, Interessengruppen fühlen sich berufen, ihre Vorstellungen von Mitbestimmung zu präsentieren. Mitbestimmungsmodelle schießen wie Pilze aus dem Boden. Und die SPD/FDP-Koalition verhandelt ernsthaft über die Mitbestimmung - im September 1973 zunächst auf Expertenebene, dann kommen die Spitzenvertreter ins Gespräch - so dass im Januar 1974 ein erster Kompromiss steht.
Dieser Kompromiss sichert nominell die Parität im Aufsichtsrat und kommt damit dem Anliegen der Gewerkschaften nach; er berücksichtigt aber zugleich auch - wie von der FDP verlangt - den Faktor "Disposition", indem den leitenden Angestellten ein Platz auf der Arbeitnehmerbank eingeräumt wird.
Die FDP setzt sich auch mit ihrer Kritik am gewerkschaftlichen Entsenderecht durch: Nun sollen alle Arbeitnehmervertreter, einschließlich der außerbetrieblichen, sprich gewerkschaftlichen Vertreter, durch ein Wahlmännergremium gewählt und damit durch die Beschäftigten des Unternehmens demokratisch legitimiert werden. Indem beim Wahlverfahren der betrieblichen Arbeitnehmervertreter das Mehrheitswahlrecht zum Zuge kommt und kein Minderheitenschutz (z.B. für gewerkschaftliche Splittergruppen) verankert wird, kommt man zugleich den Forderungen der Gewerkschaften entgegen, die so ihren Einfluss sichern können.
Damit hatte sich die Koalition über wesentliche Eckpunkte einer gesetzlichen Regelung der Mitbestimmung geeinigt, auch wenn im Regierungsentwurf, der am 20. Februar 1974 vorgelegt wird, noch punktuelle Änderungen zugunsten der Anteilseigner insbesondere im Hinblick auf die Lösung von Pattsituationen im Aufsichtsrat, vorgenommen werden.
Werben für "das politisch Realisierbare"
So froh die Regierungsparteien über den erzielten Durchbruch sind, dieser Kompromiss befriedigt weder die Gewerkschaften noch die Arbeitgeberverbände. Für die BDA ist der Gesetzentwurf "marktwirtschaftsfeindlich, in ihren internationalen Auswirkungen wettbewerbsgefährdend und in ihren Zusammenhängen unannehmbar". Sollte er verabschiedet werden, dann droht ihrer Ansicht nach der "Gewerkschaftsstaat".
Der DGB vermisst die Gleichberechtigung von Kapital und Arbeit, kritisiert also die verfehlte Parität und die Sonderrechte für die leitenden Angestellten; damit werde der "Anspruch von Standesorganisationen auf eine elitäre Sondervertretung" anerkannt und eine einheitliche Vertretung der Arbeitnehmer untergraben. Auf einer zentralen DGB-Kundgebung in Essen droht Heinz-Oskar Vetter im Mai 1974, "eine härtere Gangart" einzulegen.
Doch die Gewerkschaften schwanken: Vor allem die kämpferische IG Metall unter Eugen Loderer neigt dazu, den Gesetzentwurf abzulehnen, solange die gewerkschaftlichen Kernforderungen nicht erfüllt werden - auch um den Preis, dass überhaupt kein Gesetz zustande kommt. Dagegen wollen jene Gewerkschaften, die bisher nur die Drittelbeteiligung kannten, zugreifen und das Machbare realisieren.
Walter Arendt, als Bundesarbeitsminister eine Schlüsselfigur, wirbt im Juni 1974 im Bundestag eindringlich für den Kompromiss: "Erstens: Der Entwurf bedeutet gegenüber dem, was heute auf dem Feld der Mitbestimmung gilt, einen großen Fortschritt. Zweitens: Er hat den unschätzbaren Vorteil, dass er auch politisch realisierbar ist." Dem stimmen nicht nur einzelne Gewerkschaftsfunktionäre unter den Bundestagsabgeordneten zu - wie der amtierende Vorsitzende der IG Bergbau, Adolf Schmidt, oder das Hauptvorstandsmitglied der IG CPK, Hermann Rappe. Auch im DGB-Bundesvorstand ist man sich weitgehend darin einig, dass ein Beharren auf den Maximalforderungen nicht durchzuhalten sei.
Denn die Reformeuphorie ist längst vorüber, die Stimmung wendet sich eher gegen die Gewerkschaften, die in Zeiten der Ölkrise zweistellige Lohnerhöhungen fordern und den öffentlichen Dienst zum Streik aufrufen. Der Druck, den Koalitionskompromiss zugunsten der Arbeitgeber zu revidieren, wächst, seit bei den Anhörungen im Bundestag im Dezember 1974 erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken erhoben wurden.
Um nicht Gefahr zu laufen, bei einer Klage zu unterliegen, verhandeln die Koalitionspartner aus SPD und FDP erneut über den Entwurf - ohne dass die Gewerkschaften darauf Einfluss nehmen können. Selbst eine DGB-Großkundgebung im November 1975 in Dortmund mit 45 000 Teilnehmern kann das Blatt nicht mehr wenden.
Unverkennbar - die Handschrift der FDP
Im Dezember 1975 findet das Korrigieren und Revidieren ein Ende. Der nun vorliegende Kompromiss über ein Mitbestimmungsgesetz trägt die Handschrift der FDP und kommt den Arbeitgeberverbänden weiter entgegen: Der Aufsichtsratsvorsitzende soll auf jeden Fall von den Anteilseignern gestellt werden, bei Stimmengleichheit erhält er eine Zweitstimme, um das Patt möglichst rasch aufzulösen. Die leitenden Angestellten sollen einen Vertreter in den Aufsichtsrat entsenden können, für den nur sie das Vorschlagrecht haben. Und beim Wahlverfahren sollen Wahlmänner nur noch bei Unternehmen mit mehr als 8000 Beschäftigten zum Zug kommen, während für alle Übrigen das Prinzip der Urwahl gelten sollte.
Am 18. März 1976 ist es so weit. Einen Beweis der hohen Debattenkultur im Deutschen Bundestag liefern an diesem Tage Walter Arendt, Otto Graf Lambsdorff, Hermann Rappe, Norbert Blüm, Adolf Schmidt und viele andere. Nach den stundenlangen, aber nie langatmigen Reden stimmen sie ab: 389 Abgeordnete - von SPD, FDP und CDU - stimmen für das Gesetz und nur 22 dagegen. Die Gegner kommen vor allem aus dem CDU-Wirtschaftsrat unter Philipp von Bismarck. Auch der linke SPD-Abgeordnete Norbert Gansel stimmt dagegen, weil er die Parität für unverzichtbar hält.
Politiker und Parteien sind froh, die Kuh endlich vom Eis zu haben. Nur die Hauptakteure sind alles andere als zufrieden. Für Heinz-Oskar Vetter ist es sogar die "größte Enttäuschung seiner Amtszeit". Eine wirkliche Gleichberechtigung war nicht erreicht worden. Die Arbeitnehmerbank war in Arbeiter, Angestellte und leitende Angestellte aufgesplittert, der Arbeitsdirektor konnte auch gegen ihren Willen bestellt werden. Bei aller Kritik sahen die Gewerkschaften jedoch "keine andere Möglichkeit, als das Gesetz voll, aber ohne Illusionen auszuschöpfen".
Als Vetter erfährt, dass die Arbeitgeberverbände beim Bundesverfassungsgericht Klage gegen das Gesetz erheben, kündigt er nur Stunden später die Teilnahme der Gewerkschaften an der Konzertierten Aktion auf. Am 1. März 1979 erteilt das höchste Gericht den Arbeitgebern eine Absage, erklärt im Gegenteil das Grundgesetz für "wirtschaftspolitisch neutral" und betont die Rolle der externen Arbeitnehmervertreter. Aber auch dem DGB-Wunsch nach Parität zieht das Bundesverfassungsgericht enge Grenzen.
Zum Weiterlesen
Karl Lauschke: Mehr Demokratie in der Wirtschaft. Die Entstehungsgeschichte des Mitbestimmungsgesetzes von 1976. Düsseldorf 2006
