Gesetzesevaluation unter Beteiligung des HSI zeigt Defizite : Bundesbehörden sind häufig nicht barrierefrei – gesetzliche Vorgaben für Gleichstellung wenig bekannt
21.11.2022
Menschen mit Behinderung bewegen sich in einer Umwelt, die ihnen mit einer Vielzahl an Barrieren begegnet. Besonders hoch sind sie in Bereichen wie der Arbeitswelt, bei der Versorgung mit barrierefreiem Wohnraum oder im Öffentlichen Personenverkehr. Aber auch im Kontakt mit Behörden werden häufig die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderung nicht ausreichend berücksichtigt – obwohl das Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderung (BGG) der Bundesverwaltung schon seit Jahren vorschreibt, Teilhabe und Gleichberechtigung sicherzustellen. Bei vielen Beschäftigten in Behörden sind seine Anforderungen und wichtige Hilfsmittel wie beispielsweise die Verwendung Leichter Sprache wenig bekannt, Dolmetscherinnen und Dolmetscher für Gebärdensprache oft nicht verfügbar. Auch in der Rechtsprechung spielt das BGG bislang kaum eine Rolle. Neben Schulungen für die Praxis wäre es dringend nötig, das BGG besser mit dem Zivil- und dem Sozialrecht zu verzahnen. Auch eine Stärkung des Verbandsklagerechts im BGG wäre sinnvoll. Das ergibt die jetzt veröffentlichte Evaluation des Gesetzes, an der das Hugo Sinzheimer Institut für Arbeits- und Sozialrecht (HSI) der Hans-Böckler-Stiftung beteiligt ist.
Nicht selten sind behördliche Zuständigkeiten oder Bescheide auch für Menschen ohne Behinderung schwer verständlich. Für Menschen mit Beeinträchtigung kann der Zugang zur Verwaltung noch häufiger kaum ohne Hilfe und damit selbstbestimmt erfolgen. Das gilt etwa, wenn Bescheide und Informationen nicht in einfacher Sprache verfasst sind oder es keinen rollstuhlgerechten Eingang ins Amt gibt. Diskriminierung von Menschen mit Behinderung ist ein strukturelles Problem. Kollektive Abhilfe und Interessenvertretungen sind besonders wichtig, damit die Betroffenen nicht sich selbst überlassen bleiben. Die betrieblichen Interessenvertretungen der Menschen mit Behinderung, die Schwerbehindertenvertretungen (SBV), sind zentrale Akteure im Kampf gegen Benachteiligungen. Das deutsche Recht kennt viele Regelungen, die zum Zweck der Gleichstellung erlassen wurden. Oft fehlt es aber an einer abgestimmten Systematik, was dieses Ziel ebenso wie die Durchsetzung der Rechte stark behindert, ergibt die Studie.
Um Benachteiligungen durch Behörden zu verhindern und Barrierefreiheit im Kontakt mit ihnen herzustellen wurde 2002 das BGG erlassen und 2016 reformiert. Das Gesetz soll die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) sowie das Benachteiligungsverbot im Grundgesetz umsetzen. Wie das novellierte BGG zu bewerten ist und in der Praxis wirkt, sollte die vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales beauftragte Evaluation durch die HSI-Forschenden Dr. Johanna Wenckebach, Antonia Seeland sowie Prof. Dr. Daniel Hlava in Kooperation mit der Universität Kassel (Fachgebiet Sozial- und Gesundheitsrecht, Recht der Rehabilitation und Behinderung im FB Humanwissenschaften, Leitung Prof. Dr. Felix Welti), dem Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik GmbH (u.a. Dr. Dietrich Engels) und dem Institut für Sozialforschung und Kommunikation zeigen.
Für ihren Bericht haben die Forschenden intensiv die juristische Fachliteratur, weiteres Gleichstellungsrecht und die Rechtsprechung ausgewertet und online oder telefonisch mehr als 3000 Menschen befragt: Gut 2200 Beschäftigte in der Bundesverwaltung, etwa 600 Menschen mit Behinderungen, gut 440 in Schwerbehindertenvertretungen, sowie knapp 140 Expertinnen und Experten, die in Rechtsschutzvertretungen von Sozialverbänden und dem DGB arbeiten. Zu spezifischen Themen wurden zudem Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern von Verbänden und Institutionen wie der Bundesfachstelle Barrierefreiheit oder dem Bundesbeauftragten und einzelnen Landesbeauftragten für Menschen mit Behinderung geführt.
Das BGG verpflichtet insbesondere Behörden der Bundesverwaltung zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderung sowie zur Herstellung von Barrierefreiheit. Behörden der Bundesverwaltung sind zum Beispiel das Statistische Bundesamt, bundesunmittelbare Krankenkassen wie die Barmer GEK oder die Bundesagentur für Arbeit. Auch Landesbehörden können zur Beachtung des BGG verpflichtet sein, wenn sie Bundesrecht ausführen. Ansonsten sind diese an die entsprechenden Gesetze der Länder gebunden. Das BGG gilt somit für die gesamte Bundesverwaltung und hat zudem Leitfunktion für Verfahrensregelungen der Bundesbehörden und die Länder-BGG.
BGG, AGG und Sozialrecht müssen endlich wirksam miteinander verzahnt werden
Die Untersuchungsergebnisse zeigen, dass das Gesetz seine grundsätzliche Relevanz in der Praxis allerdings immer noch nicht ausfüllt, auch wenn seine Bedeutung zugenommen hat. Das Bewusstsein für das BGG ist nach Analyse der Forschenden in den Bundesbehörden ausbaufähig. Es ist nicht nur innerhalb der Behörden weniger bekannt als andere Verwaltungsvorschriften des Bundes, auch in gerichtlichen Verfahren wird kaum Bezug darauf genommen. Für die Zukunft müsse deshalb ein Fokus innerhalb der Verwaltungen auf Informationen und Schulungen über das BGG gelegt werden, was auch von vielen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern von Behörden in der Befragung bestätigt wird.
Die befragten Menschen mit Behinderung attestieren ebenfalls Defizite auf Seiten der Behörden, die eine gleichberechtigte Teilhabe blockieren. Noch viel häufiger gaben sie aber an, dass sie Diskriminierungen vor allem in privaten Rechtsverhältnissen erfahren, allen voran im Beruf, im Öffentlichen Personenverkehr, in Bezug auf das Wohnen oder beim Zugang zu Gebäuden und zum Gesundheitswesen. Daraus und aus einer Analyse der deutschen Rechtsordnung leiten die Forschenden ab, dass die Probleme im Gleichstellungsrecht in hohem Maß systematisch sind.
Konkret bedeutet das: Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) regelt das Antidiskriminierungsrecht für den zivilen Bereich, das Sozialrecht enthält Benachteiligungsverbote und Vorschriften zur Barrierefreiheit für Sozialleistungsträger. Problematisch ist daran, dass AGG, Sozialrecht und BGG nahezu unvermittelt nebeneinander stehen, so die Fachleute. Diese Schwierigkeit werde durch zwei Umstände verschärft: Denn erstens können diese Gesetze nur im Zusammenspiel die Gleichstellung von Menschen mit Behinderung gewährleisten. Und zweitens sind die Rechtsbeziehungen in der Realität oft „mehrpolig“, vor allem im Gesundheitswesen. Das heißt: Sie beziehen sowohl Private als auch (Bundes-)behörden mit ein. Die Forscherinnen und Forscher leiten daraus die Notwendigkeit einer systematischen Bearbeitung der rechtlichen Schnittstellen ab. „Damit besteht die Chance für umfassende Änderungen, was zudem der praktischen Bedeutung des BGG zuträglich wäre“, erklären die HSI-Fachleute Wenckebach, Seeland und Hlava.
Fortschritte bei einem umfassenderen Verständnis von Behinderung – erhebliche Defizite bei der Kommunikation
Positiv bewerten die Forschenden, dass im Zuge der Novellierung von 2016 der Behinderungsbegriff im BGG an die UN-Behindertenrechtskonvention angepasst wurde. Der Bedeutung der umwelt- und einstellungsbedingten Barrieren, die die Betroffenen behindern, wurde damit Rechnung getragen. Ebenso hebt das BGG seit der Novelle die nicht sichtbaren, geistigen und psychischen Behinderungen hervor. Die verschiedenen Behinderungsarten seien damit stärker in das Bewusstsein gerückt, auch wenn gerade mit Blick auf kognitive und psychische Beeinträchtigungen noch verstärkter Sensibilisierungsbedarf bestehe. Denn das Begriffsverständnis in der Praxis der Behörden ist weiterhin vergleichsweise konservativ. Allgemein zeige die Entwicklung, wie wichtig (auch zukünftige) rechtliche Klarstellungen und Definitionen für die Rechtsanwendung und die Umsetzung von Barrierefreiheit sind. Barrieren werden nämlich von den Befragten mit einem zeitgemäßen Verständnis von Behinderung deutlich häufiger wahrgenommen.
Als Bereich mit großem Handlungsbedarf identifiziert die Evaluation eine barrierefreie Kommunikation der Behörden. Konkrete Hilfen wie Leichte Sprache oder Audio-Dateien und die dazu ergangenen Verordnungen seien zu oft unbekannt. Entsprechend werden sie von den Behördenmitarbeitenden weniger häufig eingesetzt und die Ansprüche der Betroffenen nicht ausreichend umgesetzt. Wichtig ist deshalb laut dem Evaluationsbericht, die Behörden stärker zu verpflichten, die Anwendung der jeweiligen Hilfen nicht auf bestimmte Behinderungsarten zu beschränken und entsprechende Schulungsangebote auszubauen. Zudem bestehe das Problem noch auf einer anderen Ebene, der Ausstattung: Sehr häufig sind Kommunikationshilfen wie beispielsweise Gebärdensprachdolmetscher*innen nicht verfügbar. Diese Versorgungslücken bedürften klarer Zuständigkeiten in der Beschaffung und Vergütung.
Schwerbehindertenvertretungen in Bundesbehörden sind wichtige Akteure – und werden oft von Bürgerinnen und Bürgern angesprochen
Die empirische Befragung unterstreicht schließlich die bedeutende Stellung der betrieblichen Schwerbehindertenvertretungen. Zum einen wird die Zuständigkeit für die Herstellung von Barrierefreiheit behördenintern insbesondere bei ihnen gesehen. Auch von extern werden sie häufig kontaktiert, etwa von Bürgerinnen und Bürgern. Zum anderen haben sie die besten Kenntnisse über das BGG und ein zeitgemäßes Behinderungsverständnis, was dazu führt, dass sie häufiger Probleme bei der Barrierefreiheit erkennen. Die Stellung und Kompetenzen der SBV sollte laut der Evaluation gezielt genutzt werden, um die Effektivität des BGG zu steigern. So könnten die SBV die Aufgabe bekommen, die Einhaltung des BGG durch den verpflichteten Arbeitgeber zu überwachen oder die Möglichkeit eines eigenen zivilrechtlichen Klagerechts eingeräumt bekommen.
Verbandsklagerecht sehr wichtig, aber bislang zu eng gefasst
Das BGG hält mit einem Verbandsklagerecht und der Möglichkeit, ein außergerichtliches Schlichtungsverfahren durchzuführen, wichtige Instrumente der (kollektiven) Rechtsdurchsetzung bereit. Das Schlichtungsverfahren hat sich nach Analyse der Forschenden in der Praxis bewährt, auch wenn dessen Bekanntheit noch Luft nach oben lässt und der Anwendungsbereich erweitert werden sollte. Die Verbandsklage hingegen wird kaum genutzt, was auf die Ressourcen und Prioritäten der Verbände ebenso wie die derzeitige rechtliche Ausgestaltung zurückzuführen ist. So ist eine Verbandsklage beispielsweise nur zur Feststellung einer Rechtsverletzung möglich, deren Beseitigung kann hingegen auf diesem Weg nicht erreicht werden.
Das HSI und die übrigen Forschenden empfehlen, die Verbandsklage dringend zu reformieren, wäre sie doch bei besserer Ausgestaltung eine äußert effektive Möglichkeit zur strategischen Prozessführung mit präventiver Wirkung. Allgemein belegt die Auswertung der Rechtsprechung, dass das BGG in Gerichtsverfahren bislang kaum Eingang gefunden hat. „Das zeugt von großen Problemen, wie mangelnder Effektivität und Bekanntheit. Es besteht struktureller rechtlicher Änderungsbedarf, wenn ein Gesetz mit grundlegender Bedeutung nahezu nicht als Prozessgrundlage herangezogen wird“, betonen Wenckebach, Seeland und Hlava.
Die Evaluation lässt die Schwierigkeiten und Chancen deutlich werden: „Das BGG hat zu Unrecht den Status eines Sondergesetzes. Es gibt einige Optimierungsmöglichkeiten für den Gesetzgeber, um den eingeschlagenen Weg der Orientierung an der UN-BRK und der effektiven Rechtsumsetzung fortzusetzen“, so die Expert*innen des HSI. „Entscheidend wird sein, die Schnittstellen zum Zivil- und Sozialrecht systematisch zu bearbeiten, die Abstimmung mit den Länder-BGG zu verstärken, Verpflichtete weiter zu sensibilisieren und klare Zuständigkeiten für die Umsetzung des BGG zu schaffen.“
Weitere Informationen:
Evaluierung des novellierten Behindertengleichstellungsgesetzes (BGG). Erstellt im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales. Abrufbar als Bundestagsdrucksache, November 2022 (bundestag.de)
Kontakt:
Dr. Johanna Wenckebach
Wissenschaftliche Direktorin HSI
Antonia Seeland
HSI, Expertin für Sozialrecht und Europäisches Arbeitsrecht
Rainer Jung
Leiter Pressestelle