Von GUNTRAM DOELFS: Warum Deutschland die Sozialcharta blockiert
Wissen Seit 20 Jahren weigert sich die Bundesregierung, die Revidierte Europäische Sozialcharta (RESC) zu unterzeichnen. Sie führt rechtliche Probleme an. Aber es fehlt auch an politischem Willen.
Von GUNTRAM DOELFS
In Katrin Albsteigers Worten ist der spöttische Unterton nicht zu überhören. Als die CSU-Bundestagsabgeordnete ans Rednerpult tritt, eröffnet sie ihren Redebeitrag mit einer Sottise. Nun sei es wieder November – und sei ein Antrag zu diskutieren, der inhaltsgleich schon ein Jahr zuvor behandelt worden sei. „Da musste ich beim Durchlesen des Antrages doch an den Weihnachtshit ‚Alle Jahre wieder‘ denken“.
Was die CSU-Abgeordnete am 10. November 2016 im Bundestag so amüsiert, ist Zeugnis für ein jahrelanges parlamentarisches und europapolitisches Trauerspiel. An diesem Tag scheitert mit dem Antrag der Linksfraktion zum wiederholten Male ein Versuch, Deutschland endlich zur Ratifizierung der Europäischen Sozialcharta in ihrer revidierten Fassung (RESC) zu bewegen. Seit mehr als 20 Jahren weigert sich Deutschland beharrlich, diese Charta über soziale Grundrechte in Europa zu ratifizieren – während eine große Mehrheit von Staaten dies längst getan hat.
„Das ist ein Armutszeugnis und das falsche Signal in die Welt“, urteilt der linke Bundestagsabgeordnete Andrej Hunko in der Debatte. Dabei gilt die Europäische Sozialcharta für viele als Pendant zur Europäischen Menschenrechtskonvention, weil in ihr vor mehr als 50 Jahren erstmals völkerrechtlich verbindlich soziale und arbeitsrechtliche Mindeststandards in Europa definiert und garantiert wurden. Nach langem und zähem Ringen hatten sich im Oktober 1961 13 Mitgliedsstaaten des Europarates auf dieses wegweisende Abkommen geeinigt.
Allerdings ist die Sozialcharta als Wertekanon formuliert: Im Gegensatz zur Europäischen Menschenrechtskonvention können Einzelpersonen bei Verstößen nicht vor europäischen Gerichten klagen. Es gibt deshalb die alte Forderungen, die Sozialcharta rechtlich der Menschenrechtskonvention gleichzustellen. Aber absehbar ist, dass die politischen Widerstände gegen die Charta, die schon heute groß sind, dabei noch potenziert würden. Was nach einer wohlfeilen Forderung klingt, würde die Blockade noch verstärken, weil die Nationalstaaten sich sehr weitgehend festlegen würden.
Seit 1965 gelten Ausnahmen für Deutschland
In der Sozialcharta, die 1965 in Kraft trat, wurden 19 soziale Grundrechte definiert, darunter das Recht auf Arbeit, das Recht auf gerechte, gesunde und sichere Arbeitsbedingungen, das Recht auf soziale Sicherheit, auf Jugend-, Mutter- und Behindertenschutz oder auch das Verbot der Zwangsarbeit. Deutschland ratifizierte die ESC im Jahr 1965, akzeptierte allerdings schon damals einzelne Bestimmungen wegen rechtlicher Vorbehalte nicht, unter anderem Normen zu angemessenen Kündigungsfristen, zum Kündigungsverbot im Mutterschaftsurlaub oder zur Beschäftigung von Jugendlichen.
Mit der Revidierten Europäischen Sozialcharta von 1999 wurden die sozialen Grundprinzipien weiter ausgebaut und auf 31 Grundsätze und Rechte erweitert. Hinzu kamen unter anderem Rechte wie der Schutz gegen Armut, das Recht auf Arbeitslosenunterstützung oder der Schutz gegen sexuelle Belästigung am Arbeitsplatz. Zugleich gibt es in der revidierten Fassung inhaltliche Änderungen an Artikeln der Sozialcharta, beispielsweise durch eine Stärkung des Diskriminierungsverbotes oder bei der Gleichbehandlung von Mann und Frau.
„Eine Grundüberlegung war, dass die RESC ein modernes soziales Absicherungssystem darstellen soll, das europaweit – nicht nur in der EU – ein soziales Auffangnetz einzieht“, sagt Klaus Lörcher. Der frühere Justiziar beim Europäischen Gewerkschaftsbund ist Experte für die Sozialcharta und wurde als Sachverständiger auch in Bundestagsausschüssen zum Thema befragt. Er hält die Verweigerung der Ratifizierung für einen Skandal. „Wenn der politische Wille da wäre, könnte man ohne weiteres ratifizieren“, urteilt der Jurist.
Es ist egal, wer gerade in der Regierung sitzt
Dabei ist die Dauerblockade völlig unabhängig davon, wer gerade regiert. So gab es 1998 eine kritische Anfrage der damals oppositionellen Sozialdemokraten zur Weigerung der Bundesregierung, die RESC zu ratifizieren. In der aktuellen Bundesregierung lehnt die SPD hingegen als Regierungspartner die Ratifizierung gemeinsam mit der CDU ab; die ursprünglich für diese Legislaturperiode angekündigte Ratifizierung wurde erneut vertagt.
Fairerweise sei angemerkt, dass das federführende Bundesarbeitsministerium unter Andrea Nahles seit 2015 wenigstens wieder prüft. Allerdings ist mit einem raschen Ergebnis laut Ministerium wohl nicht zu rechnen. Die Prüfung habe sich „sehr schwierig gestaltet“, die bereits 2007 im Anschluss an die deutsche Vertragsunterzeichnung seitens des Bundesregierung „vorgebrachten Ratifizierungshindernisse bestehen weiter fort“. Es sei zum jetzigen Zeitpunkt nicht absehbar, ob diese auszuräumen seien, teilte das Haus von Andrea Nahles auf Anfrage mit.
Kritiker führen vor allem zwei Punkte an
Begründet wird der versandete Ratifizierungsprozess seitens der Regierung mit grundsätzlichen rechtlichen Problemen, die bei der Umsetzung von einzelnen Vorgaben in nationales Recht entstehen würden. Neben den bereits vor Jahrzehnten formulierten Vorbehalten schieben Kritiker einer Ratifizierung derzeit zwei Themen besonders in den Vordergrund.
Zum einen ist es die ESC-Forderung nach einem allgemeinen Streikrecht für Beamte, die die Bundesregierung für nicht vereinbar mit dem Grundgesetz hält. Allerdings gerät diese Rechtsauffassung gerade ins Wanken. So habe das Bundesverwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass ein prinzipielles Streikverbot nicht mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sei, sagt Klaus Lörcher. „Man wartet nun wohl auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts.“ Das BVG wollte ursprünglich schon 2016 über diese Frage entscheiden, die Entscheidung wird nun für dieses Jahr erwartet.
Zum anderen sorgen die in der RESC noch einmal erweiterten Anti-Diskriminierungsrechte für massiven Widerstand in der Wirtschaft. Man könne aber internationale Abkommen nur dann umsetzen, „wenn wir sie glaubwürdig implementieren und (…) auch in deutsches Recht übertragen können“, so der CDU-Parlamentarier Martin Pätzold in der Bundestagsdebatte.
Die Gräben laufen mitten durchs Ministerium
Kurioserweise scheinen die Gräben zur Frage der Ratifizierung direkt durch das Bundesarbeitsministerium zu verlaufen. Darüber berichten nicht nur mehrere Insider der Materie; auch ein Artikel von Armin Knospe in der Zeitschrift für Europäisches Sozial- und Arbeitsrecht (ZESAR) aus dem Jahr 2015 deutet darauf hin. Der frühere Ministerialdirigent im Ministerium schreibt darin, dass eine baldige Ratifizierung der RESC der Bundesrepublik aus „vertragsvölkerrechtlicher Sicht ‚gut zu Gesicht stehen‘“ würde.
Wer andere Staaten wegen Menschrechtsverstößen kritisiere und diese auf die Einhaltung von Menschenrechten und Grundrechten verweise, sollte europäische Vereinbarungen „auch vorbildlich im eigenen Rechtskreis umsetzen“, moniert Knopse.
Auch beim DGB wächst die Ungeduld. „Die Ratifizierung ist längst überfällig“, kritisiert Helga Nielebock, die Leiterin der Rechtsabteilung des DGB. Der Gewerkschaftsbund hat bereits 2015 Gespräche mit dem Ministerium darüber geführt, wie der Ratifizierungsprozess endlich angeschoben werden kann. „Diese Gespräche verliefen sehr konstruktiv, konnten jedoch noch nicht zum Abschluss gebracht werden. Es besteht, neben der Prüfung arbeitsrechtlicher Fragestellungen, weiterhin Klärungsbedarf mit den Ressorts“, räumt das Ministerium ein. Seitdem liegt wieder alles auf Eis. Helga Nielebock gibt die Hoffnung aber nicht auf, „dass es endlich einen Schritt vorangeht.“
Foto: Deutscher Bundestag/MELDEPRESS/Michael Ebner
EUROPÄISCHE SOZIALCHARTA
Im Oktober 1961 verständigten sich in Turin 13 Mitgliedsstaaten des Europarates auf ein wegweisendes Abkommen. Die Vertragspartner der Organisation, die institutionell nicht mit der EU verbunden ist und die laut ihren Statuten auch den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt in Europa fördern will, verabschiedeten die Europäische Sozialcharta (ESC).
Die ESC wurde im Lauf der Jahrzehnte weiterentwickelt. Die neue, revidiert Fassung haben 34 von 47 Mitgliedsstaaten des Europarates ratifiziert. Deutschland hat das Vertragswerk erst im Jahr 2007 unterschrieben, aber bis heute nicht ratifiziert.
Auch zwei Zusatzprotokolle, die die Rechte der Kontrollorgane stärken oder auch NGOs, wie etwa Gewerkschaften, das Recht zur Kollektivbeschwerde bei Verstößen einräumt, wurden von Deutschland bislang weder unterschrieben noch ratifiziert.
