Tarifpolitik: Schwächelnde Gegenspieler

Ausgabe 10/2013

Ohne handlungsfähige Arbeitgeberverbände ist es kaum möglich, flächendeckend Mindeststandards für Löhne und Arbeitsbedingungen durchzusetzen. Doch ist die Verbandsmitgliedschaft von Unternehmen vom Regel- zum Ausnahmefall geworden. Braucht es künftig Häuserkampf und Allgemeinverbindlicherklärungen für „gute Arbeit“? Von Thomas Haipeter

Deutschland gehört neben Portugal und Slowenien zu den wenigen europäischen Ländern mit Flächentarifverträgen, in denen sowohl der gewerkschaftliche Organisationsgrad als auch die Mitgliedschaft in Arbeitgeberverbänden und die Tarifbindung zurückgegangen sind. In 2011 waren nur noch 29 Prozent der Betriebe in der Tarifbindung. Handlungsleitende Norm ist sie nach Daten aus dem IAB-Betriebspanel 2012 nur mehr für größere Betriebe: 49 Prozent der Betriebe mit 200 bis 499 Beschäftigten und 78 Prozent der Betriebe mit 500 und mehr Beschäftigten sind in Westdeutschland an einen Branchentarifvertrag gebunden, 51 resp. 49 Prozent in Ostdeutschland.

ENTWICKLUNGSMUSTER

Eine unverändert hohe Verbands- und Tarifbindung der Betriebe und der Beschäftigten weist der öffentliche Dienst aus, der allerdings mit den Privatisierungen deutlich geschrumpft ist. Hier sind seit einem Jahrzehnt über 85 Prozent der Betriebe organisiert. In der chemischen Industrie werden Organisationsgrade nach Betrieben von 90 Prozent und nach Beschäftigten von 95 Prozent berichtet. In diesen Sektoren und Branchen ist der Organisationsgrad nahezu flächendeckend. Auch bei den Finanzdienstleistungen, in der Energiewirtschaft oder im Baugewerbe ist die Tarifbindung und mit ihr der Organisationsgrad der Arbeitgeberverbände relativ stabil.

Im beschäftigungsstarken Einzelhandel hingegen brach die Tarifbindung von über 50 Prozent der Betriebe auf nur noch unter 30 Prozent ein. Ausschlaggebend für diese Entwicklung war die Aufgabe der Allgemeinverbindlicherklärung Anfang des letzten Jahrzehnts, die vom Arbeitgeberverband durchgesetzt wurde. Eine Aufsplitterung der Verbände in der Branche war zunächst die Folge. Inzwischen gibt es mit dem Handelsverband Deutschland (HDE) nur noch einen Verband. Dieser will derzeit einen Mindestlohn für die Branche verhandeln, weist aber nicht den dafür erforderlichen Organisationsgrad von 50 Prozent der Beschäftigten auf – siehe Kasten. Der Verband schlägt deshalb eine Tarifgemeinschaft vor, der die Unternehmen beitreten können, die den Mindestlohn wollen, aber nicht die Verbands- und Tarifbindung. In der Holzindustrie setzte die Erosion der Verbandslandschaft bereits in den 1990er Jahren ein. In diesen Branchen sind die Arbeitgeberverbände kaum mehr stark – und teilweise auch nicht mehr willens – genug, die Flächentarifverträge zu erhalten.

Daneben gibt es Arbeitgeberverbände, die zwar an Mitgliedern und Organisationskraft verlieren, die aber nach wie vor als Tarifakteure handlungsfähig sind. Sie schließen Tarifverträge ab und erneuern mit den Gewerkschaften die Tarifstrukturen. Das Paradebeispiel ist die Metallindustrie. Dort ist der Organisationsgrad der tarifgebundenen Arbeitgeberverbände seit Anfang der 1990er Jahre stark gesunken, in Westdeutschland nach Beschäftigten von über 70 auf rund 53 Prozent und nach Betrieben sogar von knapp 50 auf nur noch rund 18 Prozent. Trotzdem gehört die Metallindustrie nach wie vor zu den tarifpolitischen Leitbranchen.

In den neuen Branchen wie der IT-Industrie oder auch der Windkraftbranche hingegen haben sich bislang keine Arbeitgeberverbände herausgebildet. Sofern es Tarifverträge gibt, werden diese von einzelnen Unternehmen mit Gewerkschaften verhandelt, die dazu vertretungsstark genug sind. Eine Ausnahme ist die Zeitarbeit. Hier liegt der Organisationsgrad der Arbeitgeberverbände bei nahezu 100 Prozent. Verantwortlich dafür ist die Ausnahmeklausel des Equal-Pay-Grundsatzes, die als staatlicher Organisationsanreiz für die Unternehmen der Branche wirkt. Der Grundsatz sieht vor, dass Tariflöhne der Leiharbeitsunternehmen die ansonsten zu zahlenden Tariflöhne der Anwenderunternehmen ersetzen können. Auf diese Weise ist es den Leiharbeitsunternehmen gelungen, mit Tariflöhnen die Löhne in vielen Anwenderbranchen zu unterschreiten.

DOPPELSTRATEGIE

Viel spricht dafür, dass die Bündelung der Mitgliederinteressen im Arbeitgeberlager schwieriger geworden ist. Dafür sind zum einen wachsende Interessendifferenzen zwischen Unternehmen entlang von Wertschöpfungsketten verantwortlich. So existiert in der Automobilindustrie ein kaum mehr verborgener Konflikt zwischen Endherstellern und Zulieferern, der sogar öffentlich vom Verband der Automobilindustrie (VDA) beklagt wurde. So hieß es bereits im Jahresbericht 2006 ungewöhnlich deutlich: „Gefragt ist die Bereitschaft aller beteiligten Parteien zum Dialog. Als Interessenvertreter der Automobilhersteller und der Zulieferunternehmen setzt sich der VDA innerhalb der Wertschöpfungskette für einen fairen Umgang miteinander ein.“ Zudem haben kleine und mittlere Unternehmen in den letzten Jahrzehnten starke Kritik an den Flächentarifverträgen artikuliert. Die Serviceleistungen der Arbeitgeberverbände, die gerade von kleineren Unternehmen in Anspruch genommen werden, dienen in vielen Branchen nicht mehr als hinreichender Grund für eine Mitgliedschaft, zumal sie auch von privaten Beratungsunternehmen angeboten werden.

Darauf haben die deutschen Arbeitgeberverbände mit einer Dezentralisierung des Tarifsystems reagiert. Damit verfolgen sie das Ziel, die Betriebe als Ort der Festlegung von Arbeitsbedingungen zu stärken. Hier definieren Tarifverträge einen materiellen Rahmen, der in den Betrieben ausgestaltet werden kann. Dies ist bei der Arbeitszeit oder in einigen Branchen auch bei Erfolgsentgelten der Fall. Auch können Tarifverträge Öffnungsklauseln für betriebliche Unterschreitungen der Tarifvertragsnormen festlegen. Ein Beispiel dafür ist der Pforzheimer Tarifvertrag der Metall- und Elektroindustrie aus dem Jahr 2004, der Tarifabweichungen bei Sicherung der Beschäftigung und Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit ermöglicht. Ein anderes Beispiel sind die Korridore für Arbeitszeit- und Entgeltabweichungen, die in der chemischen Industrie seit den 1990er Jahren vereinbart wurden. Und schließlich werden tarifliche Abweichungen für bestimmte Beschäftigtengruppen getroffen. In der Metallindustrie gibt es beispielsweise unternehmensbezogene Dienstleistungstarifverträge für einfache Dienstleistungen. Aber auch vormalige Kernfunktionen können davon betroffen sein, wie das Beispiel der Energiewirtschaft zeigt. Hier sind jüngst gesonderte Tarifverträge für die Bereiche Personal und Controlling bei E.ON abgeschlossen worden.

Als ein deutsches Spezifikum im europäischen Vergleich haben die Arbeitgeberverbände seit Mitte der 1990er Jahre parallel dazu Mitgliedschaften „ohne Tarifbindung“ (OT) in ihren Reihen verankert oder gesonderte OT-Verbände gegründet. Inzwischen gibt es OT-Verbände in den meisten Branchen. Ausnahmen sind die Energiewirtschaft oder der öffentliche Dienst. Im Einzelhandel oder in der Holzindustrie wurden die OT-Verbände bewusst und erfolgreich dazu eingesetzt, die vorhandenen Tarifstrukturen zu zerstören. In der Metallindustrie wiederum, die in den 1990er Jahren Vorreiter der OT-Bewegung war, steht im Vordergrund, Mitglieder zu halten und zu gewinnen. Daneben gibt es immer noch Branchen wie die chemische Industrie, in denen die OT-Mitgliedschaften wegen des hohen Organisationsgrades der Verbände nur eine marginale Rolle spielen. Verlässliche Zahlen liegen jedoch nur für die Metallindustrie vor: Dort sind von den insgesamt rund 23 000 Betrieben mit mehr als 20 Beschäftigten nach Angaben von Gesamtmetall über 13,3 Prozent in einem der OT-Verbände organisiert – und erreichen damit fast das Niveau der tarifgebundenen Verbände, die 15,1 Prozent dieser Betriebe organisiert haben. Bei den Beschäftigten allerdings ist die Differenz mit elf Prozent OT- und rund 48 Prozent „normalen“ Beschäftigten nach wie vor groß. OT-Verbände sind Sammelbecken vorwiegend kleiner Unternehmen.

Beide Strategien sind zu einem guten Teil funktionale Äquivalente. Sofern es gelingt, mithilfe der Tarifdezentralisierung Unternehmen im Verband zu halten oder dafür zu gewinnen, scheinen OT-Verbände entbehrlich. Die Verbände der Energiewirtschaft haben deshalb bislang keine OT-Verbände eingerichtet. Umgekehrt könnte die OT-Mitgliedschaft den Dezentralisierungsdruck lockern, weil die unzufriedenen Unternehmen gar nicht mehr in der Tarifbindung sind. Das hält viele Verbände – und darunter die der Metallindustrie – allerdings nicht davon ab, beide Strategien parallel zu verfolgen.

PERSPEKTIVEN

Warum konnten die Arbeitgeberverbände in einigen Branchen dem allgemeinen Niedergang trotzen? In der chemischen Industrie fanden in den letzten Jahrzehnten in den Unternehmen ähnliche Restrukturierungen, Aus- und Verlagerungen oder Finanzmarktorientierungen statt wie in der Metallindustrie; trotzdem haben hier die Arbeitgeberverbände einen hohen Organisationsgrad erhalten können. Zwar ist die Unternehmensstruktur der Branche großbetrieblicher geprägt, doch erklärt dies nicht, warum die Kleinbetriebe in den Verbänden geblieben sind. Der zentrale Unterschied dürfte die kollektive Orientierung an der Sozialpartnerschaft sein, zu der die Mitgliedschaft im Arbeitgeberverband gehört. Offensichtlich ist es den Verbänden der Chemiebranche gelungen, bei ihren Mitgliedern diese Orientierung aufrechtzuerhalten.

Kollektive Orientierungen sind jedoch nicht beliebig kopierbar und konstruierbar. Zudem haben sich in den anderen Branchen die Strategien der Dezentralisierung und der OT-Verbände bislang nicht als tauglich erwiesen, die Verbandsmitgliedschaft zu stabilisieren. Wie also, so die zweite Frage, kann dort der Niedergang gestoppt werden? Aufschlüsse dazu liefert der europäische Vergleich. In Deutschland vollzieht sich derzeit eine Sonderentwicklung. In fast allen anderen Ländern sind die Organisationsgrade stabil oder waren es zumindest vor der Eurokrise und damit verbundenen Deregulierungsmaßnahmen in Ländern wie Spanien und Griechenland. Sofern dafür nicht – wie in den skandinavischen Ländern – hohe gewerkschaftliche Organisationsgrade verantwortlich zeichnen, liegt dies an der Allgemeinverbindlicherklärung von Tarifverträgen. Wenn Tarifverträge allgemeinverbindlich erklärt werden, bringt der Verbandsaustritt keine Vorteile; vielmehr sichert eine Mitgliedschaft die Möglichkeit, die Tarifpolitik zu beeinflussen und die Serviceleistungen der Verbände zu nutzen. Deshalb ist der anhaltende Widerstand der Verbände – genauer der Vertreter des Dachverbandes BDA im paritätischen Tarifausschuss – gegen Allgemeinverbindlicherklärungen nicht nur in vergleichender Perspektive ganz und gar untypisch, sondern auch das derzeit vielleicht größte Organisationshindernis der Arbeitgeberverbände. Dieser paradoxe Befund lässt sich nur so erklären, dass die BDA eine Politik für tarifkritische Unternehmen macht. Ob damit aber deren Bereitschaft gestärkt wird, in den Verbänden zu bleiben, darf bezweifelt werden. Die BDA täte besser daran, ihre Politik an den tariftreuen Unternehmen auszurichten, die ein Interesse daran haben, auf der Lohnseite nicht von ihren Konkurrenten unterboten zu werden.

Thomas Haipeter ist Leiter der Forschungsabteilung Arbeitszeit und Arbeitsorganisation am Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ) der Universität Duisburg-Essen