: INTERVIEW 'Ein fundamentaler Irrtum'
ARBEITSMARKT IAB-Experte Herbert Brücker erklärt, warum nicht jede Erhöhung des Arbeitskräfteangebotes zu mehr Lohndruck führt.
Das Gespräch führten KAY MEINERS und INGO ZANDER./Foto: Peter Roggenthin
Herr Brücker, Sie halten die lange Übergangsfrist bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit für einen politischen Fehler. Warum?
Die Übergangsfristen haben Europa Wohlfahrtsverluste beschert. Zugegeben, das Jahr 2004 wäre aus konjunkturellen Gründen ein schlechter Zeitpunkt gewesen. Aber 2006 hätte man es tun können. Migration bedeutet, dass Arbeit produktiver eingesetzt wird. Dadurch steigen die Arbeitseinkommen erheblich.
Vor allem die Einkommen der Migranten. Hätten die Deutschen zurückstecken sollen, um anderen Ländern Wohlfahrtsgewinne zu ermöglichen?
Wir haben es mit marginalen Effekten in den Zielländern, aber dramatisch positiven Effekten für die Migranten zu tun. Eine schnellere Öffnung der Arbeitsmärkte hätte kurzzeitig etwas geringere Arbeitseinkommen bedeutet - langfristig wäre es aber für den Arbeitsmarkt neutral gewesen.
Und Deutschland wäre wohlhabender?
Ja. Migration aus Osteuropa hat in den vergangenen sechs Jahren schon etwa 0,2 bis 0,3 Prozent zum BIP in der Europäischen Union beigetragen. Die Zahl mag gering erscheinen. Das ist aber ungefähr so viel, wie die Gewinne aus der Osterweiterung durch die Mobilität von Kapital und Handel. Während wir die Wohlfahrtsgewinne durch Handel erfolgreich realisiert haben, haben wir die möglichen Gewinne durch Migration weitgehend verschenkt.
Wenn das stimmt, warum fürchten dann so viele Menschen Wohlstands- und Einkommensverluste durch die Öffnung des Arbeitsmarktes?
Ihr fundamentaler Irrtum besteht darin, dass automatisch die Löhne sinken oder die Arbeitslosigkeit steigt, wenn das Arbeitsangebot ausgeweitet wird. Aber das ist eine naive Vorstellung, die die Anpassung der anderen Märkte nicht berücksichtigt. Langfristig beobachten wir, dass die Märkte absorptionsfähig sind und sich der Kapitalstock langfristig dem größeren Arbeitsangebot anpasst. Die Löhne bleiben unverändert.
Das Arbeitsangebot schafft sich die Nachfrage selbst?
Der Zusammenhang ist weltweit empirisch gut abgesichert. Wenn das Angebot an Arbeitskräften steigt, dann wird durch Zufluss von Kapital oder durch höhere Sparquoten auch mehr investiert, um das Arbeitskräfteangebot produktiv einzusetzen. Trotzdem versuchen die deutsche Politik seit dem Ölpreisschock von 1973, aber auch die Gewerkschaften, durch Begrenzung der Zuwanderung das Arbeitsangebot zu verknappen. Damit verschärfen sie die Folgen des demografischen Wandels.
Wie das?
Heute gibt es 45 Millionen Erwerbspersonen in Deutschland. Ohne Zuwanderung stehen wir im Jahr 2050 bei 27 Millionen. Schon früher wird es harte Verteilungskämpfe zwischen Arbeitenden und Nicht-Arbeitenden geben. Zuwanderung kann diese Konflikte entschärfen. Wenn wir den Sozialstaat erhalten wollen, brauchen wir dringend Zuwanderung.
Wo sehen Sie Friktionen?
Durch Migration können sich Veränderungen bei der Entlohnung und bei den Arbeitslosigkeitsrisiken zwischen den einzelnen Gruppen im Arbeitsmarkt ergeben. Auch kann es während des Übergangs zum langfristigen Gleichgewicht in den Zuwanderungsländern zu fallenden Löhnen und steigender Arbeitslosigkeit kommen. Es gewinnen diejenigen, deren Qualifikation sich komplementär zu den Eingewanderten verhält. Es verlieren diejenigen, die eher die gleichen Qualifikationen haben.
Ist das auch für Deutschland ein wahrscheinliches Szenario?
Für Deutschland lautet meine Prognose, dass alle deutschen Beschäftigtengruppen von der Migration profitieren - selbst diejenigen ohne Berufsabschluss. Wer eher zu den Verlierern gehört, sind die schon hier lebenden Migranten. Denn ihre Qualifikationen und Lebensumstände sind denen der neuen Zuwanderer ähnlicher als denen der Einheimischen. Der Konkurrenzdruck wirkt deshalb zwischen den Zuwanderern stärker.
Sie sprechen von fallenden Löhnen und steigender Arbeitslosigkeit in einer Übergangszeit. Klar, dass die Gewerkschaften alarmiert sind.
Ich verstehe, dass man zunächst die Interessen der Leute vertritt, die im Markt drin sind - aber langfristig geht es darum, wie man die Beschäftigung erhöht und ein vernünftiges Lohnniveau erreicht. Wer eine rein defensive Politik betreibt, schadet sich selbst. Die vielen Umgehungstatbestände sind eine Folge der Abschottung: die Scheinselbstständigen, die Schwarzarbeit, wo legale Arbeit gar nicht möglich ist. Das hat die Gewerkschaften eher geschwächt als gestärkt. Als Pole oder Tscheche hätte ich nicht unbedingt das Gefühl, willkommen zu sein.
Die Gewerkschaften waren nicht gegen Migration, sondern gegen Lohn- und Sozialdumping. Hätte eine frühe Freizügigkeit einen Mindestlohn gebraucht?
Ich habe Sympathien für Mindestlöhne - aber ich bin der Meinung, dass diese nicht unbedingt etwas mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu tun haben. Wir haben Tarifverträge, deren Bindungskraft immer noch recht groß ist.
Was ist die große ökonomische Kraft hinter der Zuwanderung?
Das Einkommensgefälle. Polen liegt, wenn wir in Kaufkraftparitäten rechnen, bei etwa 50 Prozent der deutschen Kaufkraft. Das ist ungefähr auch der Durchschnitt der acht osteuropäischen Staaten, für die ab Mai der Arbeitsmarkt geöffnet wird. Die Löhne zu laufenden Wechselkursen liegen nur bei 20 oder 25 Prozent. Für Zuwanderer, die die Chance haben, im Heimatland zu konsumieren oder die Geld nach Hause überweisen wollen, ist der materielle Anreiz also beträchtlich.
Damit ist doch die Gefahr eines Unterbietungswettbewerbs real - zumal nicht alle Tariflohn bekommen.
Wir sind heute so weit, dass die Osteuropäer im Kern zu gleichen Bedingungen beschäftigt werden wie Einheimische. Hinzu kommt, dass trotz der starken Anreize die meisten Leute in ihren Heimatländern bleiben, weil soziale Bindungen als Gegenkraft wirken. Jetzt geht es vor allem darum, die Leute, die hierherkommen und erfahren sind, wirksam zu schützen und Betrügereien wie die Vorenthaltung von Lohn zu bekämpfen. Das ist in der Übergangsphase wichtig.
Alle gesetzlichen Schlupflöcher sind dicht?
Ich bin kein Jurist - es mag noch Kanäle geben, Leute zu Dumpingbedingungen zu beschäftigen. So besteht das Risiko, dass Unternehmen über die Entsendung versuchen, Personal nach den Bedingungen der Heimatländer zu beschäftigen. Das ist schwierig, weil die Firmen Mindestanforderungen erfüllen müssen. Aber wenn die juristischen Schranken umgangen werden, haben wir ein Wettbewerbsproblem. Darum bin ich für Mindestlöhne in den von der Entsendung betroffenen Branchen. Das gilt auch für die grenzüberschreitende Leiharbeit. Die ist derzeit das größte Problem.
Besonders hart war der Streit um die Dienstleistungsrichtlinie. Es ging darum, ob Dienstleistungen nach den Standards des Herkunftslandes - so der Wille des damaligen EU-Kommissars Frits Bolkestein - oder des Bestimmungslandes zu erbringen sind. Wie bewerten Sie die Frage aus ökonomischer Sicht?
Wenn man den Handel von Dienstleistungen, bei dem in der Regel Menschen migrieren, ähnlich behandelt wie den Handel von Gütern, kommt man zum Herkunftslandprinzip. Das würde bedeuten, dass bestimmte Dienstleistungen nicht mehr von deutschen Arbeitnehmern erbracht würden, wodurch wir nach der Bolkestein-Logik Produktivitätsgewinne hätten. Im günstigsten Fall führt das zu einem forcierten Strukturwandel, in dessen Verlauf die Arbeitnehmer aus diesen Branchen anderswo beschäftigt werden.
Und im weniger günstigen Fall?
Beim Handel haben wir sehr viel Erfahrung beim Abbau von Handelshemmnissen. Und wir beobachten, dass gerade die Branchen, die hochwettbewerbsfähig sind, wie der Auto- und Maschinenbau, sehr hohe Löhne zahlen. Bei den Dienstleistungen wissen wir viel weniger - aber genug, um zu verstehen, dass eine Liberalisierung kurzfristig dramatische Folgen hat. Aus pragmatischen Gründen muss man daher das Bestimmungslandprinzip anwenden, um einen ruinösen Wettbewerb zu verhindern. Man gibt damit ein Effizienzpotenzial ab, das muss man wissen. Aber man gewinnt soziale Stabilität.
Nach dem starken Widerstand gegen das Herkunftslandprinzip ist das Europäische Parlament auf die Bremse getreten. Ist das nur ein Aufschub?
Nein, diese Politik ist mehr als nur ein Aufschub. Sie ist der Versuch, verschiedene Ziele auszubalancieren. EU-Kommission und Parlament verfolgen auch soziale Ziele und wollen Friktionen verhindern, man muss eine Balance finden, das finde ich auch vernünftig.
Wie viele Zuwanderer aus Osteuropa erwarten Sie ab 2011 für Deutschland - ohne Entsendung und Leiharbeit?
Die Prognosesicherheit ist für die Gruppe der 15 alten EU-Staaten höher als für einzelne Länder. Wir wissen nicht, wie viele der Leute, die bisher nach Großbritannien und Irland gegangen sind, ab Mai 2011 nach Deutschland wandern. Wenn dieser Prozess eine große Dynamik entfaltet, sodass die Relationen zwischen den Zielländern der Migration wieder so sind wie vor 2004, rechne ich mit rund 140 000 Personen im Jahr. Wenn Deutschland den gleichen niedrigen Anteil an Ost-Zuwanderern behält, den es heute hat, sind es etwa 55 000. Das wahrscheinlichste Szenario liegt bei rund 100 000. In den ersten zwei Jahren könnte die Zahl auch höher ausfallen, weil viele Illegale sich legalisieren.
Welche Regionen werden die bevorzugten Ziele sein?
Die neuen Migranten gehen dahin, wo die Wirtschaft brummt. Es zieht sie in urbane Ballungsräume mit hohen Löhnen und eher niedriger Arbeitslosigkeit - also in den Großraum München, nach Baden-Württemberg, in das Rhein-Main-Gebiet, nach Hamburg. Dazu kommt eine kleinere Konzentration im bayerisch-tschechischen Grenzraum. Unterproportionale Zahlen finden wir an der deutsch-polnischen Grenze, weil diese Gegend auf beiden Seiten der Grenze nur dünn besiedelt ist. Berlin liegt im Bundesdurchschnitt. Hier leben allerdings sehr viele Illegale.
Werden die Zuwanderer dauerhaft bleiben oder nur auf Zeit?
Wir werden alle Varianten erleben, auch dauerhafte Zuwanderung. Das Leben ist nicht immer planbar. Stellen Sie sich vor, Sie wollen nur für eine Weile bleiben, und dann verlieben Sie sich oder merken einfach, dass Sie sich sehr wohlfühlen. Auch die Bildungschancen der Kinder spielen für Migranten eine Rolle. Hier hat Deutschland mit seinem sozial selektiven Bildungssystem aber eher einen Standortnachteil.
Wo unterscheiden sich die Osteuropäer von den früheren Gastarbeitern aus der Türkei, die in den 70er Jahren herkamen?
Die früheren Gastarbeiter verloren ihren Aufenthaltsstatus, sobald sie in die Heimat zurückkehrten. Da war die Motivation stark, auch in einer Krise in Deutschland zu bleiben. Das ist jetzt völlig anders. Aus Großbritannien und Irland wissen wir, dass ein erheblicher Teil der Zuwanderer nur eine eher kurze Zeit bleibt. Es sind Hochschulabsolventen, die für eine Zeit in einem Hotel oder einer Bar arbeiten und dann ins Heimatland zurückgehen. Obwohl sie unter ihrer Qualifikation gearbeitet haben, erhalten sie in den Heimatländern eine Lohnprämie.
Warum ist das so?
Man geht davon aus, dass sie trotzdem Sprachkenntnisse oder soziale und interkulturelle Kompetenz erworben haben. Generell spricht man Arbeitsmigranten Fähigkeiten zu, die am Arbeitsmarkt gut verwertbar sind: zum Beispiel Flexibilität, Risikobereitschaft und Mobilität. Diese Leute sehen sich übrigens auch selbst als wirtschaftskompatibler und häufig konservativer an als der Durchschnitt, und sie sind besser qualifiziert als der Durchschnitt der Leute im Heimatland.
Befürchten die Osteuropäer zu Recht einen Braindrain mit der neuen Freizügigkeit?
Wir betrachten diese Frage heute ambivalenter als früher, weil wir wissen, dass Bildungsentscheidungen auch durch die Chance zur Migration beeinflusst werden. Weil Leute die Chance haben auszuwandern, investieren sie in Bildung, da sie sich dadurch eine höhere Bildungsrendite oder besseren Zugang zu Ländern mit Punktesystemen versprechen. Wenn man alle Effekte einbezieht - etwa den, dass manche Hochqualifizierte auch zurückwandern, kann der Nettoeffekt für das Heimatland durchaus positiver sein als ohne die Option zu migrieren.
Im Mai 2011 sind die vier Grundfreiheiten Europas weitgehend eingelöst. Bräuchten wir dann nicht auch eine einheitliche europäische Sozialversicherung?
Die Idee ist faszinierend. Aber die nationalen Sozialsysteme sind so extrem unterschiedlich, dass ich mir diese schöne Idee praktisch auf sehr lange Zeit nicht vorstellen kann. Es fällt auf, dass schon in den Gründungsdokumenten der Europäischen Gemeinschaft eine makroökonomische Koordination angelegt ist, aber die soziale Dimension ausgeklammert war. Vielleicht kann von der Migration auch ein gewisser Druck zur Harmonisierung der Sozialsysteme ausgehen.
ZUR PERSON
HERBERT BRÜCKER, geb. 1960 in Frankfurt am Main, ist Wissenschaftler am IAB und seit 2008 auch Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Bamberg. Seine Habilitation schrieb er über Ursachen und Wirkungen der internationalen Migration in Europa. Brücker hat Gutachten für die EU-Kommission, die die Arbeitsmigration aus den neuen Mitgliedsländern prognostizieren und analysieren, koordiniert und berät auch die Bundesregierung in Fragen der Arbeitsmarktöffnung. Brücker erwartet Wohlstandsgewinne von der Migration und hat diese These auch auf zahlreichen Veranstaltungen mit Gewerkschaftsvertretern erörtert und diskutiert.