: 'Pauschalen machen weniger Ärger'
INTERVIEW Peter Masuch, Präsident des Bundessozialgerichts (BSG), über die Flut von Hartz-IV-Klagen, die Grenze zwischen Politik und Justiz und sein Selbstverständnis als Richter
Das Gespräch führten KAY MEINERS und JOACHIM F. TORNAU/Foto: Christa Loose
Herr Masuch, welche Versicherung macht den Sozialgerichten eigentlich die meiste Arbeit?
Die meisten Verfahren haben wir in der Rentenversicherung, dann folgt die Krankenversicherung. Aber hier bleiben die Fallzahlen konstant. Was uns Probleme macht, ist die enorme Zunahme bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende - bei Hartz IV. Nicht hier beim Bundesgericht, sondern in den beiden unteren Instanzen. Da macht Hartz IV bis zu einem Drittel der Fälle aus.
Sind die Hartz-IV-Klagen regional gleich verteilt?
Nein. In Berlin und in Brandenburg wird überdurchschnittlich oft geklagt, selbst wenn wir die höhere Arbeitslosigkeit in Rechnung stellen. Das ist auffällig. Vielleicht sind dort die Netzwerke zur Selbsthilfe stärker entwickelt.
Bei Ihnen in Kassel, in der dritten Instanz, kommt nur ein Bruchteil der Fälle an - rund 300 pro Jahr aus allen Versicherungen. Womit beschäftigen sich die Bundesrichter?
Mit Fällen von grundsätzlicher Bedeutung - Renten von Holocaust-Überlebenden, komplizierten Wegeunfällen in der Unfallversicherung, Impfschäden - oder Fragen des Vergaberechts. Gerade versuchen die Krankenkassen, durch Großeinkäufe günstige Rabatte mit Pharma-Firmen auszuhandeln - die Firmen, die nicht zum Zuge kommen, klagen. Und bald kommen Fälle aus der Pflegeversicherung zu uns. Denn diese wird von drei auf fünf Pflegestufen umgestellt.
Sind Sie als Bundesrichter und Präsident noch nah genug an den normalen Sorgen der Hartz-IV-Empfänger dran?
Ich habe in meinem Bekanntenkreis viele Menschen, die von Hartz IV leben. Ich weiß, was das bedeutet. Wir bearbeiten nicht abstraktes, lebensfernes Recht, sondern wir befassen uns mit konkreten Fällen. Justitia trägt eine Augenbinde, weil sie ohne Ansehen der Person nach dem Recht handelt statt nach Interessen - nicht, weil die Richter wirklichkeitsblind sind.
Was denken Sie - warum ist die Zahl der Hartz-IV-Klagen in den letzten Jahren unaufhörlich gestiegen?
Die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe war eine der ganz großen Sozialreformen, vergleichbar mit der Reform der Rentenversicherung 1957. Bei solchen Großprojekten, zumal in einer Massenverwaltung mit Millionen Bescheiden, passieren immer Fehler.
Im Prinzip aber war die Reform richtig?
Ja. Ich persönlich sehe das so. Aber der Versuch, ein komplexes soziales Sicherungssystem zu konsolidieren, bringt massive Eingriffe mit sich. Und es gab Einschnitte ins soziale Netz. Die Bevölkerung reagiert entsprechend.
Die höheren Fallzahlen haben also auch damit zu tun, dass der Druck auf Leistungsbezieher zugenommen hat?
Ich bin kein Ökonom. Aber es ist doch nicht zu bestreiten, dass die Diskussion über zunehmende Armut, insbesondere Kinderarmut, uns alle eingeholt hat. In unserer Gesellschaft hat sich etwas verändert. Dennoch muss man fair bleiben. Bei der Renten- und Krankenversicherung werden, relativ gesehen, mehr Bescheide angegriffen als bei Hartz IV - so um die zwei bis drei Prozent. Bei Hartz IV, der Grundsicherung, liegen wir bei etwas über einem Prozent. Im Jahr 2009 hatten wir rund 194 000 erstinstanzliche Verfahren - also Klagen und einstweilige Anordnungen.
Viele Klagen gehen offenbar darauf zurück, dass das Gesetz mit unbestimmten Rechtsbegriffen operiert - wie dem Passus von der "angemessenen Wohnung". Hat der Gesetzgeber den Gerichten mehr überlassen als sonst?
In der Wirkung ist das so eingetreten. Unbestimmte Rechtsbegriffe mit Ermessensregelungen und Auslegungsspielräumen sind eigentlich selbstverständlich. Der Gesetzgeber hat aber das Potenzial bürgerfreundlicher, verwaltungseffizienter Lösungen noch nicht ausgeschöpft.
Die Erfolgsquote bei Klagen gegen sozialrechtliche Bescheide liegt bei etwa 30 Prozent. Ist das viel oder wenig?
Die Quote ist relativ hoch. Bei solchen Zahlen muss man genau hingucken: Was ist ein voller Erfolg, was ist ein Teilerfolg? Bei Hartz IV hat ein Teil der Fehler zweifellos mit der komplett neuen Verwaltung zu tun - neues Recht plus neue Strukturen.
Sie sprechen die Mischverwaltung der Bundesagentur und der Kommunen an, die das Bundesverfassungsgericht für unzulässig erklärt hat und die nun schon wieder umgebaut wird. Wie geht es weiter?
Das Grundgesetz wurde nicht dahingehend geändert, die Mischverwaltung zuzulassen - so wie ich es neben anderen vorgeschlagen hatte. Das muss ich zur Kenntnis nehmen. Nun muss eine grundgesetzkonforme Lösung gefunden werden. Aber ich mache mir wirklich Sorgen. Denn ich weiß im Einzelnen nicht, wie das gelingen soll. Die Software muss funktionieren - sonst haben wir es ganz schnell wieder mit fehlerhaften Bescheiden zu tun. Im Zweifel heißt das: noch mehr Arbeit für die Sozialgerichte.
Haben Sie Ideen, wie man die Klageflut eindämmen könnte?
Einiges ist ja schon passiert - etwa im Prozessrecht. So wurde die Berufungssumme von 500 auf 750 Euro erhöht. Zum materiellen Recht äußere ich mich nicht. Wir sind nicht der Gesetzgeber. Wir geben Anregungen, aber wir treffen keine politischen Entscheidungen oder legen den Regelsatz fest. Wenn ich aber einen Wunsch an die Politik äußern darf: Es wäre gut, wenn wir bei den Unterkunftskosten pauschalieren und regionale Preise ermitteln könnten. Das lässt das Gesetz ausdrücklich zu. Aber der Bundesrat wollte diesen Weg nicht mitgehen.
Auf Initiative Ihres Gerichtes prüfen die Verfassungsrichter die Berechnungsgrundlagen des Regelsatzes. Wie ist es dazu gekommen?
Einigen Richtern sind Zweifel gekommen, was die Berechnung der Regelleistung für Kinder angeht. Kinder bis sechs Jahre erhalten heute 60 Prozent des Erwachsenenbedarfs, Kinder bis 13 Jahre erhalten 70 Prozent und Kinder bis 18 Jahre erhalten 80 Prozent. Nie wurde gefragt, was der Bedarf eines Kindes ist und wie man ihn berechnen kann. Das war der Anstoß auch für die Vorlagen des BSG an das Bundesverfassungsgericht.
Würde es Sie überraschen, wenn Karlsruhe die bisherige Praxis radikal in Frage stellte?
Etwas, das man für richtig gehalten hat, neu zu bewerten ist für mich eine Tugend und kein Laster. Manchmal stellen sich Dinge in einem neuen Licht dar.
Hat die Armutsdebatte die Sozialrichter beim Gang nach Karlsruhe beeinflusst - in der Hoffnung auf höhere Sätze?
So konkret will ich das nicht sagen. Es waren eher kritische Fragen zu den statistischen Verfahren und den Maßstäben, die angelegt werden. Im Sozialrecht gibt es keine Warenkörbe mehr. Stattdessen erhebt das Statistische Bundesamt Daten über die unteren 20 Prozent der Einkommensbezieher - zuletzt 2003 und 2008. Und zwar nur Singlehaushalte. Man fragt sich, mit welchen Größen man da tagtäglich arbeitet. Dass es Fragen geben würde, war absehbar.
Derzeit werden viele Nachbesserungen für die Sozialversicherung diskutiert. Wie beurteilen Sie die ersten Änderungen der neuen Regierung, etwa bei der Erhöhung des Schonvermögens und bei der Altersvorsorge?
Diese Maßnahmen betreffen nur wenige. Sie können noch keine auskömmliche, alle Aspekte berücksichtigende Änderungen sein.
Ihr Kollege Peter Udsching hat erklärt, dass die Erhöhung der Schonvermögen sogar neue Ungerechtigkeiten schaffe. Personen, die noch Restvermögen haben und arbeitslos werden, würden bessergestellt als jene, die nach Eintritt der Arbeitslosigkeit etwas erben und dieses Geld dann gleichsam aufessen müssten.
Ich will nicht kommentieren, was ein sach- und fachkundiger Kollege gesagt hat. Aber er wird sicher recht haben.
Der Sozialverband VdK sieht deswegen schon die nächste Klagewelle am Horizont aufziehen. Er fordert, solche Änderungen müssten auch rückwirkend gelten.
Es gibt immer einen Konflikt zwischen dem Wunsch nach Einzelfallgerechtigkeit und dem Wunsch nach einem einfachen Recht. Je einfacher das Recht ist, desto gröber sind seine Antworten. Aber Pauschalen machen unter dem Strich weniger Ärger. Doch auch hier gibt es immer Leute, die knapp über oder knapp unter irgendeiner Grenze liegen. Im schlimmsten Fall hat man dann die eine Sorte Klagen erledigt - die Detailklagen. Und hat die andere Sorte - die Klagen gegen die Pauschalierung - an der Backe. Ähnlich ist es mit den sogenannten Besitzständen. Einem wieder etwas wegzunehmen, was er mal hatte, ist sehr schwer. Vertrauensschutz ist ein oberstes Verfassungsgut. Er darf aber nicht so weit gehen, dass der Gesetzgeber einzementiert wird.
Sie wünschen sich weitere Pauschalierungen?
Ja. Es ist ein Unterschied, ob im Gesetz die Rede von einer "angemessenen Wohnung" ist oder ob da etwa steht: "pauschal 300 Euro Kaltmiete in dieser oder jener Region". Wir wollen einfaches Recht. Aber wir wollen nicht mit dem Rasenmäher allen etwas wegnehmen, die es besser verdient hätten.
Sozialverbände verlangen dagegen mehr Öffnungsklauseln, z.?B. für den spezifischen Lebensmittelbedarf eines Kranken.
Die Annahme war, dass die Grundsicherung nur vorübergehend gezahlt werden muss. Da können solche Fragen restriktiver behandelt werden als etwa im Fall der dauernden Erwerbsminderung. Die Arbeitsverwaltung hat das Ziel, die Leute zu auskömmlichen Bedingungen in Arbeit zu bringen - sie soll niemanden dazu erziehen, am Tropf zu hängen. Das gelingt aber nicht immer. Trotzdem würde ich lieber den Versicherungsgedanken wieder etwas ausbauen als neue Ausnahmeregeln einführen.
Welches Selbstverständnis haben Sie als Sozialrichter?
Im Sozialgesetzbuch steht, dass die sozialen Rechte des Bürgers verwirklicht werden müssen. Daran fühle ich mich gebunden. Das ist eine eindeutige Parteinahme: Ich bin dafür da, durch das Recht die Freiheit und soziale Teilhabe des Bürgers gegenüber dem Staat zu schützen. Aus gutem Grund sind Klagen vor den Sozialgerichten kostenlos.
Aber Sie sind ein Teil des Staates - Sie stehen in einem beamtenähnlichen Verhältnis.
Was ist der Staat denn anderes als die Gemeinschaft aller Bürger? Der Staat umfasst auch die Solidargemeinschaft. Die Gemeinschaft der Steuer- und Beitragszahler. Und die haben berechtigte Interessen. Ein Beispiel sind die Sperrzeiten in der Arbeitslosenversicherung. Wenn einer ohne irgendeinen hinreichenden Grund eine zumutbare Arbeit nicht annimmt, dann muss die Gemeinschaft das Recht haben zu sagen: "Lieber Freund, dafür, dass du eine zumutbare Arbeit nicht annimmst, müssen wir dir nicht auch noch endlos und ohne Pause Arbeitslosengeld zahlen." Ich muss stets die Interessen der Gemeinschaft gegen die sozialen Rechte des Einzelnen abwägen.
Sie sind kritisiert worden, weil Sie die Position vertreten, dass auch Hartz-IV-Empfängern Zuzahlungen zu Medikamenten zuzumuten sind.
Der erste Senat hat entschieden, dass Zuzahlungen von zwei Prozent des Einkommens, also nach den alten Sätzen 7 Euro, für chronisch Kranke ein Prozent oder 3,45 Euro nicht verfassungswidrig sind. Hartz-IV-Empfänger werden behandelt wie Rentner auch. Das mag für den Einzelnen hart und unverständlich sein. Aber das physische Existenzminimum wird nicht gefährdet.
Als Sozialdemokrat und ver.di-Mitglied haben Sie vermutlich eine soziale Ader, sind aber an das geltende Recht gebunden. Wie gehen Sie mit Interessenkonflikten um?
Es ist schon ganz viel damit erreicht, dass man sich Interessenkonflikte überhaupt vor Augen führt. Anschließend fragt man sich, welches Interesse einem selbst näherliegt. Dabei gehört es zu meinem Hausgut als überzeugter Demokrat und Richter, die Gestaltungsmacht des Gesetzgebers im Rahmen der Verfassung zu respektieren. Die Fälle werden den Senaten nach sachlichen Zuständigkeiten zugeteilt. Kein Richter kann einfach sagen, dass er lieber einen anderen Fall bearbeiten will. Wenn ich aber Zweifel habe und befürchte, dass in Verfahren meine Rolle als Richter zu nah am Interesse einer Partei ist, erkläre ich mich für befangen. Andere entscheiden dann darüber, ob dies wirklich der Fall ist.
ZUR PERSON
PETER MASUCH, geboren 1951 im niedersächsischen Westerstede, ist seit 2008 Präsident des Bundessozialgerichts in Kassel. Mit dem 1. Senat ist er derzeit für das Leistungs- und Leistungserbringungsrecht der gesetzlichen Krankenversicherung zuständig. Vor wenigen Wochen hat er ein frisch renoviertes Büro bezogen. Das denkmalgeschützte Gebäude des Gerichts, das 1938 ursprünglich für die Wehrmacht erbaut wurde, ist komplett saniert worden.
Der Sozialdemokrat Masuch versteht sich als "politisch denkender Mensch, der die Augen nicht vor dem wirklichen Leben verschließen darf". Er
ist Mitarbeiter am Gemeinschaftskommentar zum SGB III und Mitherausgeber sowie Mitautor eines Kommentars zum SGB IX. Masuch engagiert sich
in der Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung e.?V., ist verheiratet und hat zwei Kinder.