: Angst vor der Abwärtsspirale
DIENSTLEISTUNGSWETTBEWERB Die entschärfte Dienstleistungsrichtlinie kommt bald - mit vielen Unwägbarkeiten.
Von Joachim F. Tornau, Journalist in Kassel / Foto: picture alliance
Zehntausende waren auf die Straße gegangen. In Berlin, in Straßburg, in Brüssel demonstrierten Gewerkschaften, soziale Bewegungen und das globalisierungskritische Netzwerk Attac gegen das, was sie den "Bolkestein-Hammer" nannten: den Entwurf der europäischen Richtlinie zur Dienstleistungsfreiheit, benannt nach dem damaligen EU-Binnenmarktkommissar Frits Bolkestein. Der Zorn richtete sich vor allem gegen das ursprünglich vorgesehene "Herkunftslandprinzip": Für Dienstleister sollten nach den Plänen der EU nur die gesetzlichen Vorschriften des Landes gelten, in dem sie niedergelassen sind - ganz egal, wo sie tätig würden. Das heißt: Sie hätten sich niedrige Arbeits- und Sozialstandards einfach mitbringen und damit eine verhängnisvolle Abwärtsspirale in Gang setzen können.
DURCH DIE HINTERTÜR_ Fast drei Jahre liegen die letzten der großen Bolkestein-Proteste zurück. Und sie waren nicht wirkungslos geblieben: Als die "Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt" Ende 2006 in Kraft trat, war sie in einigen Punkten entschärft. Seitdem ist es ruhig geworden um das umstrittene Paragrafenwerk. Dabei steht die Richtlinie noch immer ganz oben auf der politischen Agenda: Bis zum Ende dieses Jahres muss sie in nationales Recht umgesetzt werden. Und die Kritiker von einst sind trotz der erreichten Änderungen nach wie vor nicht beruhigt. "Die Richtlinie macht es Konzernen leicht, das Lohngefälle zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union auszunutzen", sagt Attac-Europaexperte Stephan Lindner. "Die EU vergisst alles, was notwendig wäre, um Sozialstandards und Arbeitnehmerrechte zu sichern."
DGB-Bundesvorstandssekretär Klaus Beck - Leiter der Arbeitsgruppe, die sich bei der Gewerkschaft mit der Dienstleistungsrichtlinie und ihren möglichen Folgen befasst - sieht das ähnlich: "Die Erleichterungen für Dienstleister werden, wenn wir nicht aufpassen, zu Lohn- und Sozialdumping führen", meint Beck und spricht von "Bolkestein durch die Hintertür".
Warum derartige Sorgen nicht unbegründet sind, erklärt der Düsseldorfer Rechtsanwalt Frank Lorenz. Der Arbeits- und Europarechtler der Kanzlei Schneider/Schwegler hat im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung ein Gutachten über die Richtlinie und ihre Umsetzung in Deutschland erstellt. "Wenn man die ursprüngliche Entwurfsfassung und die jetzige Fassung vergleicht, dann muss man sagen: Das Schlimmste konnte verhindert werden", bilanziert der Jurist. Aber besser bedeute in diesem Fall keineswegs gut. So sei das umkämpfte Herkunftslandprinzip nicht etwa gestrichen, sondern lediglich leicht eingeschränkt worden.
Für Dienstleister - zu denen die EU über das landläufige Verständnis hinaus auch Handwerker oder produzierendes Gewerbe zählt - gelte grundsätzlich das Recht ihres Herkunftsstaats. Sie dürfen die dort üblichen Löhne zahlen und auch nur von dort aus kontrolliert werden. Das Zielland könne nur dann einschränkende Vorgaben machen (und ihre Einhaltung überwachen), wenn das aus einem von vier handverlesenen Gründen gerechtfertigt sei: öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit, öffentliche Gesundheit, Schutz der Umwelt. "Arbeitnehmerschutz und Verbraucherschutz gehören nicht hierzu", kritisiert Lorenz.
EuGH ENTSCHEIDET IM STREITFALL_ An die arbeits- und sozialrechtlichen Bestimmungen eines Landes muss sich ein ausländischer Dienstleister zwar halten: Diese Ausnahme wurde aufgrund des öffentlichen Drucks in die Richtlinie aufgenommen. Aber sie steht unter dem Vorbehalt, dass die nationalen Regelungen nicht gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen. "Problematisch" sei das, findet der Anwalt. Denn im Streitfall hätte darüber der Europäische Gerichtshof (EuGH) zu entscheiden. Und die Luxemburger Richter haben der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit in jüngster Zeit mehrfach spektakulär Vorrang eingeräumt - gegenüber dem Streikrecht (Fälle Viking Line und Laval) oder gegenüber Tariftreuevorschriften, die ausländische Unternehmen bei öffentlichen Aufträgen zur Zahlung ortsüblicher Tariflöhne verpflichten sollten (Fall Rüffert).
"Da greifen Dienstleistungsrichtlinie und die Rechtsprechung ineinander, und es entsteht eine Kumulation, die letztlich zu einem Verlust an Rechten führen kann", sagt Lorenz. Zumal in der Richtlinie viele Begriffe so unklar gelassen worden seien, dass ihre konkrete Ausgestaltung dem EuGH überlassen bleiben dürfte.
Etwa: Wie bestimmt sich eigentlich die "öffentliche Sicherheit", die die Mitgliedstaaten noch mit eigenen Vorgaben für ausländische Dienstleister schützen dürfen? Die Vorstellungen gehen dabei in Europa schließlich weit auseinander. "In Großbritannien", bemüht der Jurist ein Beispiel aus dem Alltagsleben, "gelten Steckdosen im Bad als gefährlich und sind verboten, in Deutschland hat jeder eine." Im Zweifelsfall müsse also auch hier der EuGH festlegen, welches Maß an Sicherheit erforderlich und verhältnismäßig sei. "Da kann man von einem race to the bottom ausgehen", sagt Lorenz. "Die Gefahr ist sehr groß, dass das Niveau letztlich auf den niedrigsten Standard sinkt, den wir in einem EU-Land haben: Das ist, was zwingend erforderlich ist, und alles, was darüber liegt, ist Luxus."
MINDESTLOHN ANGESAGT_ Eine weitere große Gefahr sieht der Europarechtsexperte in der verschwommenen Grenze, die die Richtlinie zwischen (vorübergehender) Dienstleistung und (dauerhafter) Niederlassung zieht. Es werden keine Fristen benannt, und grenzüberschreitenden Dienstleistern ist sogar ausdrücklich der Betrieb von Büros oder Filialen im Zielland erlaubt. "Das eröffnet Missbrauchsmöglichkeiten", meint Lorenz. "Es kann sich jemand hinter der Dienstleistungsfreiheit verstecken und sich in Wirklichkeit hier niederlassen, sich also in diese Grauzone begeben." Das könnte sich lohnen: Steuern und Beiträge zur Sozial- oder Unfallversicherung wären dann im Herkunftsland fällig. Und Kontrollen durch die deutschen Behörden dürfte es nicht geben. "Bei einer Niederlassung kann ich die Bücher einsehen, kann ich nach der Gesellschaftsform oder nach der Haftung für Gläubiger und Beschäftigte fragen", erklärt der Rechtsanwalt. Ein Dienstleister ist dagegen nur seinem Herkunftsland Rechenschaft schuldig.
Wie viele Unternehmen nach dem 1. Januar 2010 grenzüberschreitende Dienstleistungen in Deutschland erbringen werden, ist bislang reine Spekulation: Schätzungen schwanken zwischen 12 000 und 130 000 pro Jahr. Das kann ein französischer Klempner sein, der im Elsass über die Grenze kommt, um eine Wasserleitung zu reparieren. Das können aber auch osteuropäische Metallarbeiter sein, die einige Wochen lang in einer Gießerei eingesetzt werden, um dann von den nächsten Kollegen aus dem EU-Ausland abgelöst zu werden. "Bei einem Lohngefälle von fünf oder acht Euro pro Stunde lohnt sich das eventuell", sagt Lorenz und fürchtet deshalb, dass Stammbelegschaften weiter ausgedünnt werden könnten.
"Man muss natürlich immer aufpassen, dass so eine Diskussion nicht einen Zungenschlag kriegt im Sinne von: Deutsche Arbeitsplätze nur für Deutsche", warnt der Anwalt und betont: "Es geht nicht darum, wer die Arbeit macht, sondern zu welchen Bedingungen." Um negativen Auswirkungen der Dienstleistungsrichtlinie entgegenzusteuern, spricht sich der Jurist unter anderem für einen generellen gesetzlichen Mindestlohn aus: "Das könnte erheblich missbrauchsverhindernd wirken." Denn daran wären auch ausländische Dienstleister gebunden. Ebenso sollte jedes Unternehmen nach zwölf Monaten Aufenthalt in Deutschland automatisch als Niederlassung eingestuft werden - wenn es nicht beweist, dass es wirklich nur eine Dienstleistung erbringt. "Nach meinem Dafürhalten wäre es erlaubt, das national zu regeln", sagt Lorenz.
BÜROKRATIEVEREINFACHUNG_ Allein: Es fehlt der Wille. Im Bundeswirtschaftsministerium, das sich federführend um die Umsetzung der Richtlinie in Deutschland kümmert, will man von der problematischen Seite der Dienstleistungsfreiheit nichts wissen. Es gehe vor allem um "Bürokratievereinfachung" durch die Schaffung sogenannter Einheitlicher Ansprechpartner (EAP) in allen EU-Mitgliedstaaten - zentralen Beratungsstellen, über die die Unternehmen alle nötigen Formalitäten für grenzüberschreitende Dienstleistungen abwickeln können sollen. Von Einheitlichkeit kann in Deutschland - dem Föderalismus sei Dank - freilich keine Rede sein: Jedes Bundesland wird seinen eigenen EAP haben: mal bei den Kommunen, mal bei den Kammern angesiedelt, und wahrscheinlich auch mit unterschiedlichen Angeboten und Anforderungen.
Immerhin: Auf Drängen des DGB werden die EAPs wohl auch über das deutsche Arbeits- und Sozialrecht informieren. Wie das genau aussehen soll, gehört jedoch zu den unzähligen Fragen, die bis zum Ende dieses Jahres noch geklärt werden müssen. Außerdem sind sämtliche nationalen Regelungen - vom Bundesgesetz bis zur Gemeinde-Bauordnung - auf mögliche Verstöße gegen die Dienstleistungsfreiheit zu überprüfen ("Normenscreening"). Und es gilt, ein funktionierendes System der elektronischen Amtshilfe zu entwickeln, damit die Verwaltungen der EU-Staaten Informationen über ein Unternehmen bei seinem Herkunftsland anfordern können ("Internal Market Information System"). Was nicht nur datenschutzrechtliche Bedenken hervorgerufen hat.
Weil die gesamte Umsetzung nur sehr schleppend ins Rollen gekommen ist, bezweifeln Beteiligte, dass sie bis Ende 2009 überhaupt noch zu schaffen ist. Im Wirtschaftsministerium aber gibt man sich demonstrativ zuversichtlich: "Der Termin wird eingehalten."
GIFTZÄHNE UND CHANCEN_ Doch ob mögliche negative Auswirkungen der Dienstleistungsrichtlinie oder Probleme bei ihrer Umsetzung: Bei den potenziell Betroffenen vor Ort - Betrieben wie Beschäftigten - scheint von diesen Diskussionen derzeit kaum etwas anzukommen.
Die Sozialwissenschaftler Manfred Deiß und Hans Gerhard Mendius haben im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung untersucht, welche Erwartungen oder Befürchtungen die Richtlinie in der ostbayrischen Grenzregion auslöst. Und sie stellten fest: "Es gibt nur ganz wenig Leute, die genau wissen, um was es eigentlich geht", berichtet Mendius. "Dienstleistungsrichtlinie, Entsendegesetz, Mindestlohndebatte, all das wird oft in einen Topf geworfen." Viele Gewerkschaftsmitglieder und Betriebsräte glauben nach den erfolgreichen Bolkestein-Protesten, dass der Richtlinie "die Giftzähne gezogen" worden seien. Und auch die befragten Handwerksbetriebe und kleinen und mittleren Unternehmen sähen nach der vermeintlichen Abkehr vom Herkunftslandprinzip keine ernstzunehmenden Gefahren mehr. "Das ist ein bisschen aus den Augen, aus dem Sinn geraten." Eine erneute Mobilisierung für das Thema sei vor diesem Hintergrund zwar sehr schwierig, aber dennoch notwendig.
Denn der Sozialwissenschaftler hält die mangelnde Auseinandersetzung mit der Dienstleistungsrichtlinie für ein Problem. Nicht nur, weil er die Risiken fürchtet, sondern auch die Gefahr verpasster Chancen sieht: "Bei aller Kritik: Dass es einfacher werden soll, auf dem europäischen Binnenmarkt Dienstleistungen anzubieten, ist ja per se kein unsinniges Ziel." Gerade technisch besonders qualifizierte hiesige Handwerksbetriebe hätten damit die Möglichkeit, neue Geschäftsfelder zu erschließen und Arbeitsplätze zu schaffen. Und die sollten sie nutzen. "Aber das passiert natürlich nicht von selber", sagt Mendius. "Dazu ist es erforderlich, erfolgreiche Beispiele bekannt zu machen und entsprechende Initiativen zu unterstützen. Auch die Arbeitnehmerseite kann und sollte dazu Anstöße liefern."
Mehr Informationen
http://www.dienstleistungsrichtlinie.de/ - Informationsportal des Bundeswirtschaftsministeriums zur EU-Dienstleistungsrichtlinie und ihrer Umsetzung in Deutschland
Frank Lorenz/Christian Heidfeld/Marc Sasse: Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie in Deutschland. Folgen für die Beschäftigten und politische Gestaltungsspielräume. (Kurzfassung zum Download, pdf) Rechtsgutachten im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung (2008).
Manfred Deiß/Hans Gerhard Mendius: Europäische Dienstleistungsrichtlinie und Beschäftigung. Erwartungen in ostbayerischen Grenzregionen vor dem Hintergrund der EU-Osterweiterung am Beispiel des Handwerks. Studie im Auftrag der Böckler-Stiftung, 2009 (Kontakt: frank-gerlach@boeckler.de)
Annette Mühlberg/Heiko Glawe/Carola Köhler: Öffentlicher Dienst und die bundesweite Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie (EU-DLR). Herausforderungen für Gewerkschaft, Personal- und Betriebsräte, hrsg. von der ver.di-Bundesverwaltung (2008). Download unter http://e-government.verdi.de/broschuere