Verteilung: Masterplan gegen Ungleichheit

Ausgabe 20/2016

Der britische Ökonom Anthony Atkinson hat die Zunahme der Ungleichheit nicht nur umfassend analysiert. Er macht auch konkrete Vorschläge, wie sie sich bekämpfen lässt.

In den vergangenen Jahrzehnten ist die Ungleichheit in den Industrienationen erheblich gestiegen. Anthony Atkinson hat diese Entwicklung und ihre Ursachen in seinem jüngsten Buch detailliert beschrieben. Ungleichheit sei nicht nur ungerecht, sie schade auch den Volkswirtschaften und bremse das Wachstum. Der Brite liefert aber auch konkrete Vorschläge, was gegen die Ungleichheit unternommen werden kann – die zum Teil auf andere Länder übertragbar sind.

Den technischen Wandel humanisieren: Laut Atkinson entscheidet die Richtung des technologischen Wandels auch über die Verteilung der Einkommen. So habe die Einführung von Automatisierungstechniken wie dem Roboter dazu geführt, dass ein Teil des erwirtschafteten Ertrags von den Beschäftigten an die Anteilseigner fließt: Die eingesparten Löhne sind letztlich die Rendite auf das bei der Investition eingesetzte Kapital. Der Staat müsse deshalb einspringen und die Richtung vorgeben, indem er Innovationen fördert, „die die Beschäftigungsfähigkeit der Menschen verbessern und der menschlichen Dimension der Dienstleistungserbringung Vorrang einräumen“.

Gewerkschaften stärken: In den 80er-Jahren haben die Gewerkschaften an Macht verloren – vor allem in Großbritannien unter der Ägide Margaret Thatchers. Atkinson spricht sich dafür aus, angemessene Machtverhältnisse zwischen den Interessengruppen wiederherzustellen. Der Staat müsse für einen Rahmen sorgen, der es Gewerkschaften ermöglicht, die Interessen der Beschäftigten wirksam zu vertreten. Zudem sollen die Arbeitnehmerorganisationen neben anderen NGOs in Wirtschaftsräten vertreten und dort an den Entscheidungen der Politik beteiligt werden.

Beschäftigung sichern: So wie die Zentralbank eine Zielmarke für die Inflation festlegt, sollte die Politik auch eine Zielmarke für die Arbeitslosigkeit vorgeben. Atkinson schlägt hier eine Arbeitslosenquote von zwei Prozent vor. Zudem solle sich der Staat gleichzeitig dazu verpflichten, als Retter einzuspringen und allen, die keinen Job finden, eine öffentliche Stelle zum Mindestlohn anzubieten. Ob sie die Stelle annehmen, ist den Arbeitslosen dabei vollkommen freigestellt. Freilich macht er hier ein paar Einschränkungen – vor allem in Hinblick auf die Freizügigkeit innerhalb der EU: Nur wer in einem Land schon eine Zeit lang gearbeitet und Sozialbeiträge gezahlt hat, qualifiziert sich für die Beschäftigungsgarantie.

Niedriglöhne bekämpfen: Neben einem allgemeinen Mindestlohn, der höher liegen sollte als bislang, empfiehlt der Brite zudem betriebliche Lohnleitlinien. Damit sollen die Spitzengehälter in Relation zu den niedrigsten Löhnen im Unternehmen begrenzt werden. Die genaue Höhe soll allerdings freiwillig festgelegt werden. Damit verbindet Atkinson die Hoffnung, dass freiwillige Beschränkungen letztlich – etwa bei Regierungswechseln – mehr Bestand haben als gesetzliche Regelungen.

Kleinsparer vor den Banken schützen: Hohe Gebühren für Anlagen und niedrige Zinsen auf Sparkonten führen dazu, dass sich das Vermögen der breiten Bevölkerung verringert, weil die Zinserlöse unter der Inflationsrate liegen. Gleichzeitig verdient der Finanzsektor an den Gebühren für seine Dienstleistungen kräftig. Um den Banken Konkurrenz zu machen, schlägt Atkinson vor, dass der Staat Sparbriefe mit einem garantierten positiven Realzins anbietet. Die Zahl der Briefe, die jeder Bürger erwerben kann, soll dabei begrenzt werden.

Den Nettowert des Staats erhöhen: Atkinson kritisiert, dass der fiskalpolitische Blick allein auf die Ausgaben verengt ist, und plädiert dafür, auch die Aktiva, also die Vermögenswerte des Staates, bei der Bewertung der Staatsschulden einzubeziehen. Solange das Staatseigentum beispielsweise an Immobilien, Unternehmen oder der Infrastruktur die Schulden übersteigt, seien die Staatsfinanzen durchaus solide. Der Ökonom plädiert dafür, dass der Staat über einen Fonds mehr in Vermögenswerte investiert und so auch die Ungleichheit zwischen den Generationen verringert: Wenn der Staat neben den Schulden auch Vermögen hat, werden künftige Generationen nicht überfordert.

Steuersystem reformieren: Großbritannien sollte zu einer stärker progressiven Besteuerung zurückkehren und einen Spitzensteuersatz von 65 Prozent erheben. Auch anderen Ländern empfiehlt Atkinson, vor allem auf direkte Steuern auf Einkommen und Vermögen zu setzen. Dabei sollte es Rabatte für die Einkommenssteuer aus Erwerbsarbeit geben. In den unteren Einkommensgruppen würde Arbeit in seinem Modell mit 20 Prozent Nachlass deutlich geringer besteuert als Kapitaleinkommen. Mit steigendem Erwerbseinkommen würde der Rabatt nach und nach auf Null sinken. Die Erbschaftssteuer will Atkinson durch eine lebenslange Kapitalzugangssteuer ersetzen. Schenkungen und Erbschaften würden im Lauf des Lebens addiert. Wenn der Freibetrag von beispielsweise 100.000 Euro erreicht ist, fallen Steuern an. Die erste Erbschaft von 50.000 Euro wäre demnach steuerfrei. Bei der zweiten Erbschaft von 80.000 Euro würden dann 30.000 Euro besteuert. Eine dritte Erbschaft im Laufe des Lebens müsste dann voll versteuert werden. Atkinson erhofft sich vom dem Modell nicht nur mehr Steuereinnahmen, sondern auch eine breitere Streuung von Vermögen. Schließlich würde so ein Anreiz geschaffen, Vermögen vor allem an jene zu vererben und zu verschenken, die bislang in ihrem Leben noch nichts oder wenig bekommen haben. Die Grundsteuer sollte sich nach den aktuellen Immobilienwerten richten und ebenfalls progressiv gestaltet werden. Zudem sollte die Regierung prüfen, ob die Einführung einer Vermögenssteuer sinnvoll und politisch durchsetzbar wäre.

Alle sollen erben: Die Einnahmen aus der reformierten Erbschaftssteuer sollen an die Bevölkerung ausgezahlt werden, um die Chancengerechtigkeit zu erhöhen und die Verschuldung der weniger betuchten Bevölkerungsschichten zu verringern. Am 18. Geburtstag würde jeder vom Staat ein Mindesterbe erhalten. Damit könnten die jungen Leute dann Studium, Ausbildung oder die Gründung eines Unternehmens finanzieren.

Grundeinkommen für Kinder: Gegenwärtig werden in allen Industrieländern viele Sozialleistungen nicht in Anspruch genommen, etwa weil sie als Stigma gelten oder die Beantragung zu kompliziert ist. Auch ökonomisch seien sie nicht immer sinnvoll, weil so viele Familien in einer Armutsfalle feststecken: Oft lohne es sich kaum oder gar nicht, mehr Geld zu verdienen, weil durch wegfallende Sozialleistungen oder Steuervorteile am Ende genauso viel oder weniger übrig bleibt. Atkinson plädiert dafür, ein Kindergeld in beträchtlicher Höhe vollkommen unabhängig vom Einkommen der Eltern an alle Kinder zu zahlen. Allerdings müssten die Eltern es als Einkommen versteuern. Das würde dazu führen, dass Kinder reicher Eltern netto nur halb so viel Kindergeld bekommen wie die Kinder armer Eltern. Unter dem Gesichtspunkt der Geschlechtergerechtigkeit sei ein Kindergeld auch für Wohlhabende durchaus gerechtfertigt – als Ausgleich für die Nachteile, die viele Mütter am Arbeitsmarkt haben.

Grundeinkommen für Fleißige: Steuervergünstigungen sollen zugunsten eines Grundeinkommens abgeschafft werden. Atkinson schlägt aber in Kontrast zu den Befürwortern eines bedingungslosen Grundeinkommens vor, dass es nur diejenigen erhalten, die auch einen Beitrag zur Gesellschaft leisten. Neben Arbeit oder Studium könnte dies auch die Pflege von älteren Angehörigen, die Betreuung der eigenen Kinder oder ehrenamtliches Engagement in einem Verein sein. Dabei soll das Grundeinkommen das Sozialsystem nicht ersetzen, sondern ergänzen. In der von Atkinson vorgeschlagenen Form würde es aber dem Umstand Rechnung tragen, dass Normalarbeitsverhältnisse seltener werden. Alternativ könnten auch die Leistungen der Sozialversicherungen erhöht und der Empfängerkreis erweitert werden. Atkinson setzt dabei auf das Beitragsprinzip, durch das die Leistung zu einem Recht und nicht als Almosen empfunden wird.

Entwicklungshilfe erhöhen: Atkinson rechnet vor, dass gerade einmal fünf Prozent des Bruttoinlandsprodukts von Frankreich oder Großbritannien ausreichen dürften, um alle Menschen auf der Welt über die Armutsgrenze von 1,25 US-Dollar pro Tag zu heben. Profitieren würden davon gut 1,2 Milliarden Menschen. Um die globale Ungleichheit, die noch größer ist als die Ungleichheit innerhalb der Industrieländer, zu bekämpfen, schlägt er daher vor: Die reichen Länder sollten sich darauf verpflichten, jährlich ein Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts in die Entwicklungszusammenarbeit zu stecken.

All dies wäre laut Atkinson durchaus finanzierbar. In einer Modellrechnung schlägt er eine konkrete Ausgestaltung seines Gleichheitsprogramms vor, bei der dem Staat ein Plus von etwa 2,5 Milliarden Pfund bleiben würde. Ein Teil seiner Vorschläge, wie etwa die Stärkung der Gewerkschaften, würden kein Geld kosten. Für die Erhöhung des Mindestlohns, die Beschäftigungsgarantie, ein stärkeres Engagement in der Entwicklungshilfe sowie die Umlenkung der Erbschaftssteuer in einen Staatsfonds veranschlagt er Kosten von insgesamt 14,5 Milliarden Pfund. Allein die neue Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer bringt dagegen schon 11,6 Milliarden Pfund ein. Seine progressive Einkommenssteuer würde Atkinson zufolge zu Mehreinnahmen von 31 Milliarden Pfund führen. Damit blieben 26 Milliarden Pfund für Kindergeld und die Reform der Sozialversicherung beziehungsweise die Einführung eines Partizipationseinkommens. Der Ökonom zeigt so, dass mehr Gleichheit gerade nicht mit einem höheren Defizit verbunden wäre. Die Politik könnte ein ähnliches Programm auch für Deutschland auflegen, ohne sich zusätzlich zu verschulden.