Finanzpolitik: Investitionen in Infrastruktur, Bildung, Wohnen

Ausgabe 18/2019

Deutschland muss investieren, zu diesem Schluss kommen IMK und IW in einer gemeinsamen Studie. Eine „Goldene Regel“ kann das ermöglichen.

Um Wirtschaft und Gesellschaft mit Blick auf Digitalisierung, Verkehrsinfrastruktur, Klima- und demografischen Wandel zukunftsfähig zu machen, muss der deutsche Staat investieren. Zu diesem Ergebnis kommen das IMK und das Institut der deutschen Wirtschaft (IW) in einer gemeinsamen Studie. Jährlich sollten rund 45 Milliarden Euro gezielt zusätzlich investiert werden. Und zwar über mindestens zehn Jahre. Mit den insgesamt gut 450 Milliarden Euro könnte man bis 2030 nicht nur den Investitionsstau in den Kommunen auflösen, sondern auch dringend nötige Fortschritte bei der Qualität des Bildungssystems, Daten- und Verkehrsnetzen sowie der Dekarbonisierung des Landes, also der Umstellung auf klimaschonende Technologien, erzielen, so die Institute. 

 

Eine derartige Investitionsoffensive würde deutliche wirtschaftliche Vorteile über Jahrzehnte bringen – etwa weil teure Energieimporte wegfallen oder weil eine höhere Produktivität durch bessere Bildung und effektivere Technik den Arbeitskräftemangel in einer alternden Gesellschaft teilweise ausgleichen kann. Da künftige Generationen von diesen Investitionen profitieren, sei es sinnvoll und gerecht, sie zumindest zum Teil über Kredite zu finanzieren – zumal der deutsche Staat aktuell auch für langfristige Anleihen kaum oder keine Zinsen zahlen muss. Die Regelungen zur Schuldenbremse sollten so schnell wie möglich modifiziert werden, um den notwendigen Spielraum zu schaffen. Bis dahin sollten Freiräume im Rahmen der aktuell geltenden Gesetze genutzt werden, zum Beispiel durch einen Extrahaushalt in Form eines „föderalen Investitionsfonds“. 

 

Es sei höchste Zeit, die über zwei Jahrzehnte praktizierte „Investitionstätigkeit nach Kassenlage“ und die einseitige Fokussierung auf möglichst geringe Schulden zugunsten einer strategischen, auch längerfristig berechenbaren Investitionspolitik zu beenden, argumentieren IMK und IW. Gerade im Sinne der Generationengerechtigkeit sei der Strategiewechsel wichtig: „Es gibt keinen Grund, die gegenwärtige Generation zu benachteiligen und den künftigen Generationen Handlungsspielräume nicht zu erschließen. Das Unterlassen der gebotenen Investitionen seitens des Staates würde die Generationengerechtigkeit verletzen“, so die Wissenschaftler.

Wie drastisch der Rückgang der öffentlichen Investitionen und die dadurch entstandenen Infrastrukturdefizite sind, zeigen die beiden Institute anhand zahlreicher Beispiele. So betrug die Quote öffentlicher Bruttoanlageinvestitionen gemessen an den gesamtwirtschaftlichen Anlageinvestitionen in den 1980er-Jahren noch rund 18 Prozent. 2018 waren es nur noch 11,3 Prozent. Die öffentlichen Nettoanlageinvestitionen waren seit 2004 in mehreren Jahren negativ – es wurde also mehr abgeschrieben als neu investiert. Im Wirtschaftsaufschwung nach der Finanzkrise wurden die Ausgaben für Investitionen zwar etwas angehoben. Doch auch zwischen 2010 und 2017 blieb beispielsweise die Entwicklung der staatlichen Bautätigkeit weit hinter dem Bedarf zurück: Der öffentliche Kapitalstock an Bauten stieg zwar um zwei Prozent. Aber zugleich nahm die Bevölkerung um 3,1 Prozent zu. Die Zahl der Personenkilometer im Schienenverkehr stieg um 14,2 Prozent, der Bestand an Kraftfahrzeugen um 10,7 Prozent und die Fahrleistung von LKWs auf deutschen Straßen um 16,6 Prozent. Deutlich zugenommen hat über die Jahre auch der Anteil der Unternehmen, die in Befragungen angeben, dass ihre Geschäftsabläufe regelmäßig durch Infrastrukturprobleme beeinträchtigt werden. 2018 klagten darüber schon gut zwei Drittel der Befragten.

Hier muss investiert werden

Auf Basis eigener Studien und wissenschaftlicher Untersuchungen anderer Institute rechnen IMK und IW mit folgendem zusätzlichen Investitionsbedarf:

• Angesichts der über Jahre entstandenen Lücken kalkulieren die Forscher von IMK und IW mit einem knappen Drittel der geforderten zusätzlichen Investitionssumme, um den bei Städten und Gemeinden aufgelaufenen Sanierungsstau aufzulösen. Gestützt auf Analysen der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) veranschlagen sie dafür rund 138 Milliarden Euro über zehn Jahre.
• 120 Milliarden sollten über zehn Jahre zusätzlich in den Ausbau von Verkehrswegen und digitaler Infrastruktur investiert werden: 60 Milliarden Euro, um den Fernverkehr der Deutschen Bahn zu modernisieren, weitere 20 Milliarden, um den öffentlichen Personennahverkehr auszubauen. Mit 20 Milliarden Euro sollen die größten Rückstände bei der Instandhaltung von Fernstraßen abgebaut werden. Auf 20 Milliarden beziffern die Forscher den staatlichen Anteil beim Ausbau von Breitband-Datenleitungen und bei der flächendeckenden Einführung von 5G-Netzen.
• Als dritten großen Posten nennen die Wissenschaftler einen 10-Jahres-Investitionsbedarf von 109 Milliarden Euro für bessere Bildung. Davon sollten 50 Milliarden in den Ausbau der frühkindlichen Bildung fließen, 34 Milliarden in den Ausbau und den Betrieb von Ganztagsschulen. Weitere 25 Milliarden Euro müssen aus Sicht der Ökonomen bereitgestellt werden, um die Finanzierung der Hochschulen zu stärken und Forschung und Entwicklung zu fördern.
• Auch bei der Dekarbonisierung der deutschen Wirtschaft halten die Wissenschaftler einen Beitrag der öffentlichen Hand für nötig. Wenn die Unternehmen 85 und der Staat 15 Prozent der Kosten für eine weitgehende Dekarbonisierung bis 2050 übernähmen, ergäbe sich über zehn Jahre ein Betrag von 75 Milliarden Euro für den Staat.
• Schließlich sehen IMK und IW zusätzlichen Investitionsbedarf, um den Wohnungsmangel in vielen deutschen Großstädten zu mildern. Über zehn Jahre sollen daher zusätzlich 15 Milliarden Euro in die Wohnbauförderung fließen.

Eine „Goldene Regel“ für Investitionen

Der zusätzliche Finanzbedarf von jährlich gut 45 Milliarden Euro oder rund 1,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts sei „volkswirtschaftlich gut zu schultern“, schreiben die Forscher. Trotzdem sei es unrealistisch, diese Summen durch Umschichtungen in den öffentlichen Haushalten zusammenzubekommen. Und nur wenn die Investitionen verlässlich über den vollen 10-Jahres-Zeitraum sichergestellt würden, könne man erwarten, dass beispielsweise die Bauwirtschaft ihre Kapazitäten ausweitet oder Kommunen durch den langen Sparkurs entstandene Personallücken in Baubehörden schließen – zwingend notwendige Voraussetzungen für das Gelingen der Investitionsinitiative. 

Um für die nötige Kontinuität zu sorgen, empfehlen die Forscher, die Schuldenbremse und den Stabilitäts- und Wachstumspakt durch eine „Goldene Regel“ zu ergänzen. Diese würde Investitionen – zumindest bis zu einer bestimmten Höhe – von der geltenden Neuverschuldungsbegrenzung ausnehmen. Eine entsprechende Regelung empfiehlt nicht nur das IMK. Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat sie bereits 2007 angeregt. Hintergrund: Über Kredite finanzierte Investitionen „erhöhen zwar den Schuldenstand, aber gleichzeitig den Vermögensbestand einer Volkswirtschaft“, schreiben die Forscher. „Das Nettovermögen wird so nicht geschmälert.“ Angesichts des sehr niedrigen Zinsniveaus seien kreditfinanzierte Zukunftsinvestitionen vielmehr extrem lohnend. Die Wissenschaftler gehen davon aus, dass das Zinsniveau, das bereits seit den 1990er-Jahren kontinuierlich gesunken ist, auch nach einem Ende der expansiven Geldpolitik moderat bleiben wird. 

Für die technische Umsetzung einer „Goldenen Regel“ sehen IMK und IW zwei Möglichkeiten: Zum einen könnten die Schuldenregeln im Grundgesetz entsprechend modifiziert werden. Zweitens kann die Politik „die von den Vätern der Schuldenbremse eingebaute Flexibilität schon jetzt so nutzen, dass im Ergebnis Investitionen im Rahmen einer Goldenen Regel möglich werden“. Das wäre beispielsweise zu erreichen, indem für „eng umschriebene Zukunftsaufgaben“ ein öffentliches Unternehmen oder ein Sondervermögen gegründet wird. Dieses könnte die notwendigen Investitionen im Auftrag der öffentlichen Hand übernehmen und die entsprechenden Kredite aufnehmen – ohne dass diese nach den Regeln der Schuldenbremse der Staatsverschuldung zugerechnet würden.