Neue Analyse: Leiharbeit und Werkverträge: Gesetzentwurf der Bundesregierung hat Schwächen
12.10.2016
Die Zunahme und der Missbrauch von Leiharbeit und Werkverträgen haben die Bundesregierung veranlasst, in ihrem Koalitionsvertrag Reformen anzukündigen. Ein Gesetzentwurf zur Umsetzung dieses Vorhabens durchläuft gerade das Gesetzgebungsverfahren. Am 17. Oktober findet dazu eine Expertenanhörung im Bundestag statt. Forscherinnen und Forscher des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung haben den Gesetzentwurf analysiert. Ihr Fazit: Die von der Bundesregierung geplante Reform beinhaltet zahlreiche erfreuliche und notwendige Neuregelungen, die für mehr Transparenz und wirkungsvollere Sanktionen gegen Missbrauch sorgen. Insgesamt erreicht der Regierungsvorschlag das im Koalitionsvertrag vereinbarte Ziel jedoch nicht, Leiharbeit auf ihre Kernfunktion – die Bewältigung von Auftragsspitzen und vorübergehenden Personalschwankungen – zurückzuführen und rechtswidrige Vertragskonstruktionen bei Werkverträgen zu verhindern.
Mit dem vorliegenden Entwurf sei es beispielsweise weiterhin möglich, „Stammbeschäftigte auf Dauerarbeitsplätzen durch Leiharbeitskräfte zu ersetzen“, warnen die Arbeitsrechtlerin Dr. Nadine Absenger und ihre Kollegen. Für die effektive Abgrenzung von missbräuchlichen und ordnungsgemäßen Werkverträgen bringe der Gesetzentwurf nur wenige Verbesserungen, denn es fehle der ursprünglich vorgesehene Kriterienkatalog. Die Informationsrechte von Betriebsräten würden zwar klargestellt, die eigentlich notwenige Mitbestimmung sehe der Gesetzentwurf aber nicht vor.
Zudem ist es aus Sicht der Forscher unwahrscheinlich, dass der deutliche Einkommensrückstand von Leiharbeitern gegenüber anderen Beschäftigten nachhaltig reduziert werden kann. Leiharbeiter verdienen durchschnittlich 43 Prozent weniger als andere Beschäftigte. Davon lässt sich lediglich die Hälfte durch Qualifikationsunterschiede erklären.
Ein Teil der Defizite entstand nach Analyse der Forscher daraus, dass der vom Kabinett beschlossene Gesetzentwurf im Vergleich zu ersten Vorlagen aus dem Arbeitsministerium und zum Teil auch gegenüber dem Koalitionsvertrag deutlich abgeschwächt wurde. Das betrifft unter anderem die folgenden Punkte (siehe auch die tabellarische Zusammenfassung auf den Seiten 3-5 im WSI-Report):
Leiharbeit: Mehr Möglichkeiten, Höchstüberlassungsdauer zu überschreiten. Grundsätzlich sieht der Regierungsentwurf vor, dass ein Leiharbeitnehmer maximal 18 Monate im selben Entleihbetrieb beschäftigt werden darf. So soll erreicht werden, dass Leiharbeit „vorübergehend“ ist. Längere Einsatzzeiten sind möglich, wenn sie in für die Entleihbranche gültigen Tarifverträgen vorgesehen sind. Anders als im Koalitionsvertrag und in den Entwürfen des BMAS vorgesehen, sollen nun aber auch Betriebe ohne Tarifbindung nicht nur bei Vorhandensein entsprechender tariflicher Öffnungsklauseln, sondern auch durch Übernahme der tariflichen Abweichungen in Betriebs- oder Dienstvereinbarungen Leiharbeiter länger einsetzen dürfen. Die WSI-Forscher lehnen das ab. Damit werde die Tarifautonomie unterlaufen. In manchen Unternehmen könnten zudem die Arbeitnehmervertretungen unter Druck gesetzt werden, entsprechenden Abweichungen zuzustimmen.
Darüber hinaus sehen die Autoren des neuen WSI-Reports bei der Konstruktion der Höchstüberlassungsdauer ein weiteres grundsätzliches Problem: Da die Obergrenze sich nur auf den konkreten Leiharbeitnehmer beziehe, könnten Unternehmen diesen gegen einen anderen Leihbeschäftigten austauschen oder ihn nach drei Monaten erneut einsetzen und so nach wie vor Dauertätigkeiten durch prekär Beschäftigte erledigen lassen. Richtiger und vor allem stärker im Sinne der entsprechenden EU-Leiharbeitsrichtlinie sei es, Höchstüberlassungszeiten für Arbeitsplätze festzulegen, um Drehtüreffekte zu verhindern.
Schlechtere Chancen auf Equal Pay: Der Koalitionsvertrag sieht vor, dass Leiharbeitnehmer nach spätestens 9 Monaten ebenso bezahlt werden sollen wie vergleichbare Beschäftigte im Entleihbetrieb. Im ersten Gesetzentwurf des BMAS wurde die Wartefrist auf 12 Monate verlängert, der aktuelle Kabinettsbeschluss der Bundesregierung lässt nun 15 Monate Abweichungen von Equal Pay zu. Voraussetzung: Es gilt ein Tarifvertrag, der vorsieht, dass die Löhne der Entliehenen nach sechswöchiger Einarbeitungszeit stufenweise an die der fest Beschäftigten angenähert werden. Außerdem sollen vorherige Einsatzzeiten beim gleichen Entleiher nur dann auf die Wartezeit von Equal Pay angerechnet werden, wenn sie maximal drei Monate zurückliegen – und nicht sechs, wie ursprünglich in den BMAS-Entwürfen vorgesehen. Dadurch dürften nur wenige Leiharbeitnehmer in den Genuss gleicher Bezahlung kommen, analysieren die Forscher. Denn meist sind ihre Einsatzdauern deutlich kürzer. Weitere Verschlechterung: Übertarifliche Leistungen an die fest Beschäftigten sollen bei der Bestimmung von Equal Pay nicht mehr mitzählen.
Kein Kriterienkatalog zur Abgrenzung von ordnungsgemäßem und widerrechtlichem Fremdpersonaleinsatz: Wie sich rechtlich korrekte Werkverträge, beispielsweise für Renovierungsarbeiten oder ein abgegrenztes EDV-Projekt, von verdeckter Leiharbeit unterscheiden, haben Gerichte in zahlreichen Urteilen herausgearbeitet. Für Kontrollbehörden, die in Unternehmen prüfen sollen, ob alles mit rechten Dingen zugeht, aber auch für Beschäftigte, ist dies jedoch häufig schwer abzugrenzen. Darum umfassten die ursprünglichen Gesetzespläne des BMAS, wie im Koalitionsvertrag vorgesehen, einen kompakten Kriterienkatalog auf Basis der Rechtsprechung. Der fehlt nun im Kabinettsbeschluss. Die ersatzweise geplante neue Definition des Arbeitnehmerbegriffs im Bürgerlichen Gesetzbuch gleiche diese Lücke nicht aus, kritisieren die Forscher.
Mitbestimmung: Keine echten Verbesserungen. Der Regierungsentwurf stellt klar, dass Betriebsräte über Leih- und Werkvertragsarbeit in ihrem Betrieb informiert werden müssen. Dies explizit festzuhalten ist aus Sicht der Autoren des WSI-Reports ein Vorteil. Doch echte Mitbestimmungsrechte fehlen, was insbesondere beim oft sehr intransparenten Einsatz von Werkverträgen ein Problem sei. „Insbesondere auch in Zeiten zunehmender Digitalisierung und der Zunahme sogenannten Crowdworkings ist der Ausbau von Mitbestimmungsrechten für eine zeitgemäße Arbeitnehmervertretung unerlässlich“, schreiben die Expertinnen und Experten. Auch Regelungen zum Arbeitsschutz für Werkvertragsbeschäftigte suche man im Gesetzentwurf vergeblich – anders als noch im Koalitionsvertrag angekündigt.
Grundsätzlich positiv wertet das WSI, dass der Regierungsentwurf explizit festschreibt, Leiharbeiter mitzuzählen, wenn es um die Beschäftigtenzahl im Entleihbetrieb geht. Das ist wichtig, weil u.a. Betriebs- und mitbestimmte Aufsichtsräte erst ab einer bestimmten Mindestgröße vorgesehen sind. Allerdings monieren die Autoren auch hier zwei Punkte: Bei der Unternehmensmitbestimmung zählen laut Regierungsentwurf nur Leiharbeiter, die mindestens sechs Monate im Betrieb sind. Und beim für die Beschäftigten besonders wichtigen Schwellenwert, ab dem ein Betriebsrat im Fall von Stellenabbau einen Sozialplan erzwingen kann, soll die Zahl der entliehenen Kollegen keine Rolle spielen.
Konsequentere Sanktionen. Mit den größten Fortschritt attestiert das WSI dem Gesetzentwurf bei den Sanktionen. Leiharbeitsfirmen sollen u.a. bei Überschreitungen der neuen Höchstüberlassungsdauer und bei verdeckter Leiharbeit künftig ihre Lizenz verlieren. Zudem sollen Leiharbeiter in diesen Fällen eine Anstellung im Entleihbetrieb bekommen.
Abgeschwächter Schutz gegen Streikbruch. Durch massiven Einsatz von Leiharbeitnehmern können Unternehmen versuchen, einen Streik ihrer Beschäftigten ins Leere laufen zu lassen. Ursprünglich wollte die Regierung solche Streikbrüche generell verbieten. Im Kabinettsentwurf der Bundesregierung ist die Regelung allerdings deutlich abgeschwächt: Der Einsatz von Leiharbeitern als Streikbrecher soll grundsätzlich nur dann untersagt sein, wenn sie konkrete Tätigkeiten übernehmen, die zuvor Streikende ausgeführt haben. Das WSI begrüßt zwar den grundsätzlichen Versuch einer Regelung. Der derzeitige Regelungsvorschlag führe aber zu Rechtsunsicherheiten und Beweisproblemen und bleibe hinter den Vereinbarungen im Koalitionsvertrag zurück.
Wegen der Schwächen im Gesetzentwurf der Bundesregierung empfehlen die Autoren des WSI-Reports, den Kabinettsbeschluss im weiteren Gesetzgebungsverfahren noch zu ändern. Eine stringente Regulierung von Leiharbeit und Werkverträgen sei nicht nur im Interesse der Arbeitnehmer, sondern der gesamten Wirtschaft, geben die Autoren zu bedenken. Zwar ließen sich durch Einsatz atypischer Beschäftigung möglicherweise kurzfristig Kosten senken. Langfristig bezahlten Unternehmen dafür aber unter anderem mit Verlusten bei Kompetenzen und Produktivität.
Weitere Informationen:
Nadine Absenger u.a.: Leiharbeit und Werkverträge – Das aktuelle Reformvorhaben der Bundesregierung (pdf), WSI-Report Nr. 32, 10/2016
Kontakt:
Dr. Nadine Absenger
WSI, Expertin für Arbeitsrecht
Rainer Jung
Leiter Pressestelle