Lohnpolitik: Mindestlöhne: Beschäftigung bleibt stabil

Ausgabe 20/2012

Mindestlöhne haben keine negativen Auswirkungen auf das Beschäftigungsniveau. Zu diesem Ergebnis kommen Untersuchungen von acht deutschen Branchen, in denen Lohnuntergrenzen gelten.

Gegner von Mindestlöhnen warnen davor, dass verbindliche Lohnuntergrenzen Arbeitsplätze gefährden könnten. Um diese Annahme zu überprüfen, hatte sich die Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag 2009 darauf geeinigt, die bestehenden Mindestlohnregelungen evaluieren zu lassen. Beauftragt wurden sechs Forschungsinstitute: das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, das Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik, das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung, das Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ) und das Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung. Im November 2011 veröffentlichte das Bundesministerium für Arbeit und Soziales die mehrere tausend Seiten umfassenden Evaluationsberichte.

Die IAQ-Forscher Gerhard Bosch und Claudia Weinkopf haben sich nun im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung mit diesen Berichten auseinandergesetzt, um die Ergebnisse einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Ihrer Expertise zufolge konnte keine der acht Branchenstudien nachteilige Effekte von Mindestlöhnen auf die Beschäftigung nachweisen. Den Diskussionsstand über Mindestlöhne in Wissenschaft und Politik, so Bosch und Weinkopf, müssten diese Ergebnisse ganz erheblich verändern: „Künftig wird man nicht umhin können, die neue Faktenlage zu berücksichtigen.“

Untersucht haben die sechs beteiligten Institute die Regelungen in der Abfallwirtschaft, dem Bauhauptgewerbe, dem Dachdeckerhandwerk, dem Elektrohandwerk, der Gebäudereinigung, dem Maler- und Lackiererhandwerk, der Pflege und den Wäschereidienstleistungen für gewerbliche Kunden. Für die Analysen werteten die Wissenschaftler zahlreiche Quellen der amtlichen Statistik und bestehende Datensätze aus. Darüber hinaus befragten die Forscherteams zum Teil Unternehmen oder Betriebsräte und führten Fallstudien und Experteninterviews durch. Um etwaige Zusammenhänge zwischen Mindestlöhnen und Beschäftigung zu prüfen, bedienten sie sich in erster Linie quasi-experimenteller statistischer Verfahren: Sie verglichen die Beschäftigungsentwicklung der betroffenen Wirtschaftszweige und Unternehmen mit derjenigen in Kontrollgruppen. Dafür wurden branchenintern Betriebe ausgewählt, die bereits vor der Einführung von Mindestlöhnen Gehälter über dem vereinbarten Niveau gezahlt hatten. Zudem dienten Branchen ohne Mindestlohn, aber mit möglichst ähnlichen Strukturmerkmalen als Vergleichsgrößen.

Unabhängig voneinander, so Bosch und Weinkopf, hätten die Expertenteams dabei das Gleiche festgestellt: Mindestlöhne haben keine signifikanten Auswirkungen auf das Beschäftigungsniveau der untersuchten Branchen. Erhebliche Konsequenzen hätten Mindestlöhne hingegen für die Lohnverteilung: Überdurchschnittlichen Steigerungen im unteren Einkommensbereich stünden geringere Steigerungen oder sogar Senkungen im oberen Lohnbereich gegenüber. Insbesondere in Ostdeutschland seien Mindestlöhne mittlerweile die „going rate“ in vielen Branchen, entsprächen also dem Standard-Lohn. Selbst Fachkräfte verdienten dort zum Teil kaum besser als An- oder Ungelernte.

Lohnuntergrenzen beeinflussen auch die Beschäftigungsstruktur. Im Dachdeckerhandwerk etwa ging die Zahl der Arbeitsplätze bei Unternehmen zurück, die ihre zuvor niedrigeren Löhne auf das Mindestniveau anheben mussten. Branchenweit blieb die Beschäftigung dagegen unverändert, weil Betriebe mit höherem Lohnniveau Jobs schufen. Die Autoren der Expertise führen dies auf durchaus erwünschte Umstrukturierungsprozesse zurück: „Da durch einen Mindestlohn Geschäftsmodelle, die auf Lohnunterbietung basieren, erschwert werden sollen, sind solche Verlagerungen nicht überraschend.“ In der Abfallwirtschaft fand bei insgesamt konstantem Beschäftigungsniveau ein Abbau von Arbeitsplätzen im Bereich der besonders personalintensiven Abfallsammlung statt. Beschäftigung sei also in produktivere beziehungsweise kapitalintensivere Betriebe verlagert worden, konstatieren die Wissenschaftler. Die Durchsetzung von Lohnuntergrenzen in der Gebäudereinigung über das Arbeitnehmer-Entsendegesetz hatte zur Folge, dass Minijobs durch Vollzeit- und sozialversicherungspflichtige Teilzeitbeschäftigung ersetzt wurden. Bei den Dachdeckern nahm allerdings auch die Zahl der Ein-Personen-Unternehmen zu. Das heißt: Es fand eine Verlagerung hin zu nicht kontrollierten Beschäftigungsformen statt.

Bei Befragungen äußerten sich auch die von den Mindestlohnregelungen betroffenen Unternehmen überwiegend zufrieden: Über vier Fünftel der Betriebe in der Gebäudereinigung bewerteten die Aufnahme in das Arbeitnehmer-Entsendegesetz positiv oder neutral und nur 17 Prozent negativ. Gelobt wurde unter anderem, dass Mindestlöhne das Image der Branche verbessert und so die Personalrekrutierung erleichtert hätten. Auch von den Wäschereibetrieben hatten 59 Prozent eine positive und 14 Prozent eine neutrale Meinung in Sachen Mindestlohn. Betriebsleiter im Maler- und Lackiererhandwerk nannten fairere Marktbedingungen und eine höhere Motivation der Beschäftigten als Vorzüge einer verbindlichen Lohnuntergrenze.

Damit diese Vorteile zum Tragen kommen, seien wirksame Kontrollen unerlässlich, schreiben Bosch und Weinkopf: „Die tatsächliche Einhaltung der Mindestlöhne ist die wesentliche Voraussetzung für ihre Akzeptanz bei den Tarifpartnern und Unternehmen, da sonst die gesetzestreuen Unternehmen durch Auftragsverluste oder geringere Margen bestraft werden.“ Kontrollen durch den Zoll, wie sie im Rahmen des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes durchgeführt werden, hätten sich dabei als effektiver erwiesen als Prüfungen durch die Sozialversicherungsträger. Erschwert würden solche Prüfungen durch Defizite bei der Betriebsratsdichte und dem gewerkschaftlichen Organisationsgrad in den Mindestlohnbranchen.

Ein weiteres Problem: In mehreren Branchen gab es zwischenzeitlich keine Mindestlöhne, weil neue tarifliche Regelungen erst mit Verzögerung allgemeinverbindlich erklärt worden waren. Zu den Ursachen für diese Verzögerungen gehörten den Autoren zufolge unterschiedliche Positionen innerhalb der Bundesregierung und langwierige administrative Umsetzungsverfahren. Der Staat, empfehlen sie, sollte für schnelle und zuverlässige Genehmigungsverfahren Sorge tragen und die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften durch eine Nachwirkung von Mindestlöhnen stärken. Bislang endeten Mindestlohnregelungen mit dem Auslaufen der zugrunde liegenden Tarifverträge.